拉美国家财政改革的启示

为应对债务危机,以"华盛顿共识"为理论基础,拉美国家实施了以紧缩性为特征的财政改革.这场财政改革存在诸多缺陷,包括财政政策顺周期性较强、税基较窄、支出刚性、政府间财政关系缺乏充分协调、政府的隐性债务过大等方面.顺周期的财政政策破坏了宏观经济稳定,难以抵御外部冲击;税收征管薄弱,导致财政实力软化;财政支出不合理,致使财政支出质量下降;中央与地方之间财政关系僵化,加大了地方政府的财政风险;财政风险和金融风险互相交织,成为经济发展的桎梏;城市公共产品供给不足,造成城市生活混乱;农村公共产品供给缺位,导致城乡发展差距扩大.拉美国家财政改革积累的经验教训,可为中国深化财政改革提供一定的借鉴.     

拉美国家的财政政策与社会凝聚

在20世纪90年代以来的结构性经济改革进程中,拉美国家同时也进行了财政改革,探索在市场机制主导的开放的经济中,逐渐建立和完善政府与市场互相补充的机制.拉美国家的财政改革包括:从制度上严格财政纪律,减少财政波动,实行财政分级管理,推进税收体制改革.经过近20年的改革,拉美国家的财政政策发生了很大的变化,政府的政策目标、治理能力和效率都有不同程度的改善,逐步完善财政政策对宏观经济、市场、消费和社会的导向功能、协调功能、控制功能和稳定功能.这些变化,对拉美国家在保持宏观经济稳定的条件下实现增长以及改善收入分配、就业、贫困化、教育和医疗等方面都起到了积极的作用,并在一定程度上对拉美国家的社会凝聚产生了重要影响.但是,拉美国家的财政改革同样还存在着某些不足,其财政政策在全球金融危机的冲击下面临严峻的新挑战.未来,拉美国家还需要通过深化财政改革,进一步解决财政政策反周期、财政结构更合理并可持续增长、税收政策更有利于社会公正等问题,探索一条有利于社会凝聚不断加强、经济发展成果更广泛地惠及全体民众,政府、市场和社会关系和谐的可持续发展的道路.     

拉美国家应对债务危机的财政调整

为缓解财政支出压力,20世纪80年代拉美国家实施了紧缩性财政调整。大多数拉美国家急剧削减公共开支,推行国有企业私有化,并开征了贸易税、金融交易税等新的税种。这一时期的财政调整过度依赖“快速解决”财政收支困境的暂时性措施。拉美国家紧缩性的财政调整以短期内实现财政盈余为目标,压缩公共投资和社会性支出,其结果损害了经济增长,使收入分配不公恶化。     

论拉美国家的发展模式转型与发展困境

拉美国家独立后主要经历了初级产品出口、进口替代工业化、20世纪80年代的债务危机和90年代的新自由主义经济改革四个发展阶段。进口替代工业化时期,拉美的经济发展成绩显著,但是债务危机的爆发推动了拉美国家从进口替代的内向型发展模式向外向型发展模式转换。虽然90年代的经济改革使拉美经济实现了恢复性增长,但是面对全球化的冲击,拉美经济依然显得脆弱。拉美国家不断调整发展路径,对制度选择进行“校准”,但仍没有摆脱发展困境。     

90年代的拉美经济:增长与动荡

90 年代拉美经济在长期衰退后恢复增长, 但增长速度并不高, 远远没有恢复到债务危机爆发前的水平; 经济增长势头先后两次被打断, 整个拉美地区经济在90 年代末再度陷入衰退。拉美国家的经济改革前后经历了4 个阶段:70 年代中期至1982 年为试验阶段; 1982 年拉美债务危机爆发至1985 年为广泛动员与起步阶段; 80 年代后半期被称为结构调整阶段; 整个90 年代为深化阶段     

20世纪90年代拉美国家的财政管理改革

20世纪90年代大多数拉美国家实施了调整预算权力分配、建立财政货币政策协调机制、进行财政支出项目规划、完善财政支出控制和监督制度等方面的财政管理改革,其目标是控制财政赤字,提高财政管理效率和公共支出效益,发挥财政政策的宏观调控功能。由于经济不稳定和政治力量分化严重,一些国家财政管理改革的连续性较差,难以深入。上述两重因素构成了拉美国家深化财政管理改革的主要障碍。     

拉美国家金融市场的缺陷与改革

近年来,拉美国家由于沉重的债务负担和严重的通货膨胀,经济发展遇到相当大的困难,各国政府相继采取经济紧缩政策,拉美经济已从石油危机前连续增长的高峰中降了下来,1986年,拉美国家国民生产总值扣除通货膨胀因素,平均增长率还不到1%。如何使经济重新持续增长,是当今拉美国家面临的难题。以前,拉美国家的经济增长,在相当大的程度上依赖外部资金。八十年代前半期由于拉美国家爆发了债务危机,国际资金市场对拉美借款者疑虑重重,不肯放贷,致使外资来源骤降。由国际货币基金组织和世界银行促成的向拉美主要负债国提供的应急性贷款也只能缓解燃眉之急。     

论拉美国家的金融自由化

90年代以前 ,拉美国家的金融制度明显具有“金融压抑”的特征。拉美有过两次引人注目的金融自由化。第一次金融自由化主要是在智利、阿根廷和乌拉圭等南锥体国家进行的 ,取得了一定的成效。第二次金融自由化始于 80年代末或 90年代初 ,具有以下两个特点 :实施金融自由化的国家几乎遍布整个拉美大陆 ;除在第一次金融自由化时采取的措施以外 ,还采取了对国有银行实施私有化、积极引进外国银行的参与及加强中央银行的独立性等措施。秘鲁是拉美第二次金融自由化“浪潮”的“潮头”。拉美国家实施的金融自由化在一定程度上缓解了“金融压抑”,使拉美国家吸引了大量外资 ,增强了金融机构为投资项目融资的能力。但在推动“金融深化”的过程中也加重了银行部门的脆弱性。金融自由化不是根治金融问题的“灵丹妙药”。急于求成的金融自由化与无效而乏力的政府监管结合在一起 ,会加重金融部门的脆弱性 ,加大爆发银行危机的可能性     

减债和发展是解决拉美债务问题的根本出路

拉美债务危机目前虽有缓解,但4230亿美元的债务仍是它们发展经济的沉重负担。现仅就拉美债务危机的成因和发展趋向谈谈自已的粗浅看法。关于债务危机爆发的原因酿成80年代拉美债务危机的原因主要有:拉美国家经济发展过快、借债过多、用债不当、管理不善、国际贷款利率提高、贸易条件恶化、债权国和商业银行中止贷款等。拉美主要国家在60、70年代片面追求经济高速增长,不顾国力,大举借债,70年代后外债猛增,从1976年的960亿美元增至1981年的2880亿美元,有的国家债务年增长率高达57％。     

拉美地区债务发展与风险研究——基于“历史—结构”框架的分析

债务问题已成为制约新兴经济体可持续发展的重要障碍。本文基于“历史—结构”分析框架，以近50多年来新兴经济体经历的债务浪潮为背景，阐述拉美地区债务的积累与风险、危机与处理的特征事实，探讨债务问题的历史根源，进而研究债务风险与财政可持续性之间的关系。研究发现，拉美债务危机是该地区长期实行进口替代工业化模式导致的“结构性发展危机”的表现形式，其不仅源自拉美国家内部发展的结构性缺陷，而且深受复杂而不利的外部因素的影响。当前为应对疫情冲击和经济下行风险，拉美国家财政支出持续扩张加剧债务上涨压力，同时美联储激进加息周期推高全球融资成本，可能引发拉美国家债务违约风险。此外，债务可持续性和公共财政可持续性互相依赖。鉴于此，对于发展中国家和新兴经济体而言，促进经济发展模式转型、完善宏观经济政策、防范重大金融风险、注重健全债务管理和深化国内金融市场、积极参与国际债务治理改革具有重要意义。