Public‐private partnerships in Canada: Theory and evidence

Abstract: This article develops some theory on and examines the implementation and performance of Canadian public‐private partnerships (P3s). It focuses primarily on infrastructure projects and addresses three questions: 1) What goals do governments expect to achieve through P3s? 2) How effective are P3s likely to be at delivering value to governments and citizens? 3) What lessons can be derived from the use of P3s? The article reviews the government's intended social goals for P3s and evaluates how effective P3s have been in fulfilling them. It then formulates a more comprehensive framework and outlines a “positive theory” perspective of P3s that takes into account the divergent goals of the partners – profit maximization goals of private‐sector participants and the political goals of the public sector. The article evaluates and summarizes the findings and implications of ten Canadian P3s. The appropriate test of success, from a social (normative) perspective, is whether P3s have lower total social costs, including production costs and all of the transaction costs and externalities associated with the project. The ten case studies indicate that the potential benefits of P3s are often outweighed by high contracting costs due to opportunism generated by goal conflict. These costs are particularly high when construction or operating complexity is high, revenue uncertainty (use‐risk) is high, both of these risks have been transferred to the private‐sector partner, and contract management effectiveness is poor. In infrastructure projects, it rarely makes sense to try to transfer large amounts of risk to the private sector. Sommaire: Le présent article élabore une théorie et examine la mise en œuvre et la performance de partenariats des secteurs public/privé canadiens (P3). Il se penche essentiellement sur des projets d'infrastructure et aborde quatre questions : 1) quels objectifs les gouvernements prévoient‐ils atteindre en ayant recours aux P3 ? 2) Dans quelle mesure les P3 seront efficaces à fournir de la valeur aux gouvernements et aux citoyens ? 3) Quelles leçons peut‐on tirer des P3? L'article passe en revue les justifications normatives avancées par le gouvernement pour les P3 et examine leur efficacité. Ensuite, il formule un cadre normatif plus exhaustif. Puis, il présente les grandes lignes d'une perspective de «théorie positive» des P3 en tenant compte des objectifs divergents des partenaires : à savoir, les objectifs de maximisation des profits pour les participants du secteur privé et les objectifs politiques du secteur public. Par la suite, l'article passe en revue et évalue dix études de cas de P3 canadiens. Le test du succès, selon une perspective (normative) sociale, consiste à déterminer si les P3 ont des coûts sociaux totaux inférieurs, y compris les coûts de production, et tous les coûts de transactions et coûts externes associés au projet. Les dix études de cas indiquent que les avantages potentiels des P3 sont souvent surpassés par les frais élevés de passation de contrats dûs à l'opportunisme généré par les conflits en matière d'objectifs. Ces coûts sont particulièrement élevés lorsque la complexité de la construction ou de l'exploitation est élevée et que l'incertitude des revenus (le risque d'utilisation) est forte, que ces deux risques ont été transférés au partenaire du secteur privé, et que l'efficacité de la gestion du contrat est médiocre. Dans les projets d'infrastructure, il est souvent absurde d'essayer de transférer de grands montants de risque d'utilisation au secteur privé.     

The case for public‐private partnerships in infrastructure

Abstract: Much of the public debate about public‐private partnerships (P3s) has occurred through the lens of those who either oppose or support this increasingly popular method of delivering public infrastructure assets. Despite some scepticism in the academic literature, an analysis of the key arguments for and against P3s concludes that the P3 model can successfully deliver public infrastructure goods and services, provided that certain key thresholds are met. Lessons learned from early experiments in P3s and from the experience of the newer government P3 procurement agencies suggest that P3s can provide value for money if risk is allocated to the party best able to manage it. An appropriate risk allocation requires that governments have the expertise to identify all of the relevant risks before entering into the partnership contract. Governments must also have the contract management skills to ensure that those risks are in fact borne by the private sector. To maintain public confidence in the P3 model, governments must live up to their own obligations of transparency and accountability and not succumb to private‐sector demands for confidentiality. The article recognizes that not all government goods and services can meet the threshold but that, if they do, it argues strongly for the efficiency and effectiveness of the P3 model. Sommaire: Une grande partie du débat public au sujet des partenariats entre le secteur public et le secteur privé (les P3) a eu lieu par l'entremise de ceux qui opposent ou soutiennent cette méthode de plus en plus populaire de livrer de l'infrastructure publique. En dépit d'un certain scepticisme émanant des documents d'universitaires, une analyse des principaux arguments en faveur des P3 et contre ceux‐ci conclut que les P3 peuvent livrer avec succès des produits et services d'infrastructure publique, à condition que certains seuils clés soient atteints. Les enseignements tirés des premières expériences de P3 et de l'expérience des plus récents organismes d'approvisionnement gouvernementaux P3 laissent entendre que les P3 peuvent apporter une optimisation des ressources si le risque est attribuéà la partie la plus apte à le gérer. Une bonne répartition du risque exige que les gouvernements aient l'expertise pour identifier tous les risques pertinents avant de signer le contrat de partenariat. Les gouvernements doivent aussi avoir les compétences en gestion de contrats nécessaires pour veiller à ce que les risques soient en fait assumés par le secteur privé. Pour maintenir la confiance du public dans le modèle de P3, les gouvernements doivent respecter leurs engagements de transparence et de reddition de comptes et ne pas céder aux exigences du secteur privé concernant la protection des renseignements personnels. L'article reconnaît que tous les produits et services gouvernementaux ne peuvent pas tous atteindre le seuil de conformités mais que, lorsqu'ils y parviennent, le modèle de P3 est alors hautement efficace et efficient.     

“Man plans,God laughs”: Canada's national strategy for protecting critical infrastructure

Critical Infrastructure Protection seeks to enhance the physical and cyber‐security of key public and private assets and mitigate the effects of natural disasters, industrial accidents and terrorist attacks. In 2009, several Canadian governments published the National Strategy and Action Plan for Critical Infrastructure (NS&AP), a framework for governments and the owners and operators of critical infrastructure – largely in the private sector – to collaborate on the security and increased resiliency of Canada's critical assets. Drawing on the social science risk literature, audits, and a three‐year research and education project, this article argues that the strategy of relationship building, collaborative risk management and information sharing is under‐developed and limited by market competition, incompatible institutional cultures, and legal, logistical and political constraints. The NS&AP should better delineate risks and identify how governments can work with industry, and acknowledge the paradox between trust and transparency, the role of small‐ and medium‐sized enterprise, and how risk management processes can vary.     

The emergence of public‐private partnerships (P3s) in Alberta: Lessons from the Anthony Henday highway

This article traces the emergence of public‐private partnerships (P3) in Alberta from 2003‐2016, using a case study of Edmonton's Anthony Henday highway projects. We describe how P3s emerged following dissatisfaction with the conventional delivery model, specifically with late project delivery and over‐budget performance, and the need to attract private financing arising from Alberta's fiscal deterioration beginning in 2001. We also highlight how political, policy, and organizational support were critical enablers of the emergence, acceptance and normalization of Alberta's P3 model.     

Dancing with giraffes: Why philanthropy matters for public management

The role of institutionalized philanthropy is a blind spot in Canadian scholarship on public management. This article identifies five ways in which private “family” foundations add value to public management: through their roles in grantmaking; advancing social innovation; field building; shaping ideas; and advocating for policy and social change. An assessment of how well Canada's largest family foundations—those holding more than $100 million in assets—perform on each of these indicates they are not realizing their potential and need to be more attentive to their claim to public legitimacy. Equally, governments need to be more creative in how they work with the philanthropic sector.     

Patterns of Canadian departmental survival

Assertions have been made about the immortality of public‐sector organizations and the need for higher rates of termination of public‐sector organizations. Research on the American federal government argued that such organizations had mortality rates lower than private‐sector organizations. Better research demonstrated that the mortality of public‐sector organizations has occurred at the highest rates observed in the private sector, where rates could be expected to be high because most organizations were very small. Mostly large public‐sector organizations were examined in the U.S. – they should have had low mortality rates. What is the situation in Canada? How does Canadian survival of public‐sector organizations compare to that in other sectors and other countries? This article compares the survival and mortality rates of Canadian public‐sector organizations to those of the private sector and the non‐profit sector. It also compares Canadian public‐sector organizations to those in Ireland and the U.S., finding that Canadian federal organizations have not been immortal and that their mortality rates are among the highest detected. The pattern of Canadian public‐sector organization terminations is punctuated equilibrium.     

The role of citizens in the “soft law” of select social policy areas in Canada and the European Union

This article compares the role of citizens in public reporting exercises of Canada's National Child Benefit and health care service delivery to that of the European Union's open method of coordination (OMC) for social protection and social inclusion. It finds that the institutional infrastructure providing for coordination across social policy areas and possible roles for non‐governmental actors in policy development is more extensive in the OMC than in the “new modes of governance” in Canada. However, there are obstacles to developing such infrastructure in Canada, given the different histories and political contexts of the European community and the functioning of federalism in Canada.     

Today's leaders: Career trends of Canada's private- and public-sector executives

Abstract: Today, a great deal of attention is focused on the need to change the management of the public service in order to improve customer service and increase efficiency. In many cases, unfavourable comparisons are made to the private sector. But little comparative analysis has actually been undertaken with reference to the career profiles of senior managers in Canada's public and private sectors. The Public Management Research Centre undertook a study comparing the backgrounds and management experiences of Canada's most senior executives in the public and private sectors. Information was gathered from seventy current heads of federal departments and agencies (deputy ministers - dms ) and from sixty-three chief executive officers (ceos ) of private companies of comparable size and importance. The results of this study, published in a document entitled Today's Leaders, indicate that it is likely that the top job in public-sector organizations will never be identical to that in the private sector. However, if improving the management of the public sector means adopting some elements of private-sector management techniques (e.g., alternative service delivery, increased customer service, greater attention to cost recovery and bottom-line), the thrust for these changes must come from senior management. In addition, current criteria for recruitment, development and promotion of future public-sector leaders must be re-evaluated. Sommaire: Le Centre de recherche en gestion dans le secteur public a effectué une étude comparant l'historique personnel et l'expérience de gestion des plus hauts cadres des secteurs public et privé au Canada. Les renseignements ont été recueillis auprès de 70 chefs titulaires de ministères et d'organismes fédéraux (sous-ministres) et de 63 présidents-directeurs généraux (pdg ) de compagnies privées d'envergure comparable. Publiés dans un document intituléLeaders d'aujourd'hui, les résultats de l'étude révèlent que le poste suprême des organismes publics ne sera probablement jamais identique à celui des organismes privés. D'autre part, s'il s'agit d'améliorer la gestion du secteur public en adoptant certains éléments de gestion du secteur privé (modes-alternatif de prestation de servies, meilleur service à la clientèle, recouvre-ment des coûts et rentabilité), ce sont les cadres supérieurs qui doivent en prendre l'initiative. Par ailleurs, il faut réévaluer les critères actuels de recrutement, de développement et de promotion des futurs du chefs de file secteur public.     

Health reform and privatization in Alberta

Abstract: In 2000 the Government of Alberta passed legislation to regulate the activities of private health clinics in the provision of insured health services through contracts with regional health authorities. In seven years the interaction of ideas, interests, institutions, and external events forced the Government of Alberta to move from a non‐regulatory policy stance to a policy of stringent regulation. The legislation struck a balance among competing values relating to public and private sector roles, increased access and choice, regulation of the growth of public expenditures, and quality assurance. Sommaire: En l'an 2000, le gouvernement de l'Alberta a adopté une loi visant à réglementer les activités des cliniques de sante privées en matière de prestation de services de santé assurés par l'intermédiaire de contrats avec les offices régionaux de la santé. En sept ans, l'interaction d'idées, d'intérêts, d'institutions et d'événements externes a forcé le gouvernement de l'Alberta à passer d'une position de politique non exécutoire à une politique de réglementation rigoureuse. La loi établit un équilibre entre les valeurs opposées que représentent le rôle important du secteur privé, un accès et un choix accrus, la réglementation de la croissance des dépenses publiques et le contrôle de la qualité.     

Neither public nor private: The efficacy of mixed model public service delivery in two Canadian municipalities

The New Public Management emerged in the 1980s, and with it, alternative service delivery (ASD) mechanisms, which removed service delivery from the public bureaucracy and separated policy making from policy implementation. Most western governments implemented measures including privatization or contracting out of service delivery to the private sector. By the mid‐1990s, many governments started reversing ASD policies and sought new ways to deliver services, leading to a mixed model approach to service delivery, which combines the benefits of the public and private sectors. We examine the adoption of the model in the Canadian municipalities of Hamilton and Ottawa to determine if and how it enhances competition, cost‐savings, efficiency, effectiveness, and good governance in the delivery of public services, during an era of fiscal constraint. Our findings indicate the model is better in enhancing the five variables when compared to solely public or private services delivery.     

La fonction publique canadienne a perdu ses repères

Some thirty years ago, politicians in Anglo‐American democracies introduced a series of measures designed to give them the upper hand in shaping public policy and to push senior public servants to become better managers. The government of Canada was no exception. Politicians essentially decided to look to the private sector to improve public sector management. The efforts have failed, have been costly to taxpayers, and have knocked the federal public service off its moorings. The article argues that the public service needs to rediscover its roots and walk away from simple assumptions tied to economic self‐interest and deductive models and from the mantra that reforms inspired by the private sector can drive productive change in the public sector.     

浅论公共部门效率改革的策略

公共部门的迅速膨胀意味着公共部门与私人部门之间关系的根本变革。公共部门改革效率的问题成为目前理论研究的焦点。政策科学的应用性取向导致它寻求改进公共管理的方式。本文研究了公共部门的组织效率的定义及其改革的制度障碍,并且对公共部门改革的政治改革策略、缩减策略、分权与评估策略以及角色转换进行了探讨。     

Departmental audit committees and governance: Making management and accountability the priority from the top down

Abstract: One of the key policies arising from the Federal Accountability Act 2006 was the requirement for deputy heads to establish “department and agency audit committees.” These committees comprise retired public servants, academics and leaders from the private sector. This policy requires deputy heads to take advice from “outside” advisers for the management of their departments or agencies. This is unprecedented. The author examines the reform antecedents of this policy, key implementation considerations, and what this is likely to mean for management in the federal public service.     

Public and private health‐care systems: what the literature says

Abstract: Since policy‐makers and health‐care administrators across Canada are currently interested in using privatization as a method of health‐system reform, an analysis of public‐private health systems and privatization initiatives is relevant, if not critical, at this time. The widespread and long‐standing popularity and considerable successes of the Canadian health‐care system demand such an analysis. The many investigations and other evaluative reports describing the performance of health systems and privatization make this analysis possible. The author conducted an extensive review of research and other literature on health‐sector privatization and private‐ or public‐health systems. Three themes depicting various public‐private relationships were found: 1) public or private delivery, payment, and administration of health care; 2) integration or separation of public‐ and private‐health sectors; and 3) the conceptualization of health care as a commodity or a right. These themes are examined through the prism of the Canadian health‐care system and recent developments in Alberta. A discussion of their operational successes, failures, limitations and other issues follows. The literature review shows that privatization, particularly if undertaken in what has been an essentially “public” health system such as Canada's, needs to be approached ‐ if at all ‐ with caution. Increased controls such as new forms of legislation and regulation would clearly be necessary. Research to monitor the effect of privatization initiatives would also be needed. Sommaire:EAtant donné que les décideurs et administrateurs de soins de santé Canadiens s'intéressent actuellement à la privatisation comme méthode de réforme du système de santé, une analyse des systèmes de santé public et privé et des initiatives de privatisation est par conséquent pertinente sinon essentielle. La vaste popularité de longue date et le succès considérable du système de soins de santé canadien exigent une telle analyse. Cette analyse a été rendue possible grâce aux nombreuses enquêtes et autres rapports d'évaluation décrivant le rendement des systèmes de santé et la privatisation. L'auteur a mené un examen approfondi des documents de recherche et autres écrits concernant la privatisation du secteur de la santé et les systèmes de santé public et privé. Trois thèmes dépeignant diverses relations entreles systèmes public et privé sont ressortis de cet examen: 1) la prestation, le paiement et l'administration des soins de santé, publics ou privés. 2) l'intégration ou la séparation des secteurs de santé public et privé; et 3) la conceptualisation des soins de santé, en tant que produit ou droit. Ces thèmes sont examinés à travers le système canadien de soins de santé et certains faits récents survenus et Alberta. Un débat s'ensuit sur les succès opérationnels, les échecs, les limitations de ces systèmes respectifs et sur d'autres questions. L'analyse documentaire montre que la privatisation ‐ en particulier si elle est entreprise dans un systeme de santé essentiellement public °Comme c'est le cas au Canada ‐ doit être abordée avec prudence ou pas du tout. Il serait absolument nécessaire d'instaurer des contrôles accrus par le biais de nouvelles lois et de nouveaux règlements. Il serait également nécessaire de contrôler les répercussions des initiatives de privatisation.     

Power and smart meters: A political perspective on the social acceptance of energy projects

Social acceptance has become a key consideration for promoters, government officials and citizens when instituting new energy infrastructures and technologies. Often theorized in normative terms, it is not clear whether and when social acceptance matters. This article explores the rollout of smart meters in Quebec, which proceeded despite significant opposition from municipalities, community groups and unions. Drawing on core concepts from punctuated equilibrium theory—policy monopoly, policy venue, policy image—we argue that this opposition had no policy venue to express its grievances. Quebec's electricity sector, with a stable policy environment controlled by a policy monopoly and buttressed by a strong policy image, provided few opportunities to expand the conflict. We conclude from this analysis that public administrators should consider power when measuring social acceptance in political processes.     

Beyond government? The appeal of public‐private partnerships

Abstract: For the most part, the considerable literature devoted to new public management and its subset, alternative service delivery, is enthusiastic about this dramatic shift in the role of government. The metaphor of governments steering and the private sector rowing is an appealing one that has captured the imagination of many public officials and private‐sector actors. Literature addressing this phenomenon tends to focus on defining the characteristics of various forms of government/private‐sector partnerships rather than on assessing the implications and results of actual examples. This paper attempts to complement the existing literature by examining six cases of public‐private partnerships, of both high and low profile ‐ the Confederation Bridge; the Charleswood Bridge; canarie ; rcmp /Disney; Highway 407; and Chrysler/University of Windsor. The higher profile (and more costly) ventures have placed heavy emphasis on confidentiality, which raises concerns about traditional public‐sector values such as accountability, democracy and neutrality. The conclusions of the article are mixed, but at the very least, they suggest the need for caution, vigilance and scepticism. Sommaire: Pour la plupart, c'est avec beaucoup d'enthousiasme que les nombreaux auteurs d'ouvrages sur la Nouvelle gestion publique et sur son sous‐élément, la Prestation de services de rechange, envisagent cette modification fondamentale du rôle des gouvernements. Le gouvernement au gouvernail et le secteur privé aux avirons, voilà une métaphore qui a fait de nombreux adeptes parmi les hauts fonctionnaires comme chez les intervenants du secteur privé. Plutôt que d'évaluer les répercussions et les résultats d'exemples réels, les ouvrages sur ce sujet ont tendance à focaliser sur la définition des caractéristiques de divers types de partenariats entre le gouvernement et le secteur privé. Dans cet article, nous visons à complémenter ces ouvrages en analysant six partenariats public‐privé entrepris par divers paliers de gouvernement au cours des années 1990. La gamme des cas choisis est assez hétéroclite, certains étant très connus, d'autres moins: les ponts Confédération et Charleswood, CANARIE, GRC/Disney, l'Autoroute 407 et Chrysler/Université de Windsor. Les projets plus connus (et plus coûteux) ont fortement souligné leur caractère confidentiel, ce qui a mis en cause les valeurs traditionnelles du secteur public, telles l'imputabilité, la démocratic et la neutralité. Selon les conclusions de l'article, qui sont variées, il conviendrait pour le moins de procéder avec prudence, vigilance et scepticisme.     

行政资助制度初探

行政资助作为现代给付行政模式下的一种重要行政行为,是行政主体为了特定的公共目的,向特定的私主体提供财产性利益的行政活动,其具有公共性、政策引导性、复杂多样性和补充性的特征,其性质表现为授益性和负担性并存的双面性,其法理基础包括现代社会福利国家原则、宪法经济化和宪法对行政资助的规定。     

Les étudiants et la fonction publique: une etude des perceptions,des valeurs professionnelles et de I'attrait cornparatif

Sommaire. Cette communication donne les résultats dune enquête entreprise en 1973 par ses auteurs à l'occasion de laquelle ils distribuèrent un questionnaire comprenant quarante-trois questions à 323 étudiants de deux universités et trois cégeps de la province de Québec. Les opinions exprimées par ces répon-dants indiquent qu'une trés grande majorité des étudiants préfèrent orienter leur future carrière vers le secteur privé plutôt que vers le secteur public. 11s conçoi-vent le travail dans le secteur privé comme étant créateur, captivant et comme demandant de l'initiative. Par opposition ils ont tendance à considérer que le travail dans la fonction public requiert peu d'initiatives et est routinier. Nos conclusions confirment des études antérieures suivant lesquelles les anté cédants socio-économiques des personnes questionnées déterminent leurs perceptions et leurs attitudes vis-à-vis de I'emploi. Nous avons trouvé que les étudiants des couches socio-économiques inférieures avaient une opinion plus favorable de l'emploi dans le secteur public que leurs collégues plus favorisés. Les femmes éftaient plus favorable au service public que les hommes. Les étudiants des collèges avaient une nieilleure opinion de la fonction publique que leurs anînéks des universit.és. La fonction publique fédérale a un peu plus de prestige que la fonction publique québécoise bien que les étudiants ne soient pas -plus tentés de traveler pour le gouvernement fédéral que pour le gouvernement provincial. Abstract. This paper reports the results of a survey done by the authors in 1973. A close-ended questionnaire of forty-three items was administered to 323 students of two universities and three cégeps in the province of Québec. The attitudes expressed by our sample indicate that an overwhelming majority of students prefer the private sector as opposed to the public service, for future employment. The nature of work in the private sector is perceived to be challenging, captivating, and requiring initiative. Work in the public sector is generally looked upon as routine and requiring little initiative. Our findings support the conclusions of previous studies that the socioeconomic background of the respondents determines the nature of their perceptions and attitudes towards employment. We found that the students of lower socioeconomic status were more favorably inclined towards public service than those with higher status. Women were more attracted to public service than men. The cégep students had a better image of the public service than did their seniors in the universities. The federal Public Service projects a slightly better image than the Fonction Publiqué Québécoise. However, the students are not more attracted to work for the federal government than the provincial government.     

The image of the public service in Canada

Abstract During the last twenty years we have witnessed a spectacular increase in the size of Canadian government bureaucracy and in the breadth of its activities. This increased participation in the provision of services by the public sector raises the question of whether government in general, and the public servants who deliver government services in particular, are perceived by the public as effective service agents. Using survey data compiled in 1978, this study sets out to determine how Canadians see the differences between the private and public sectors in terms of their abilities to be fair and prompt in their dealings with the public. The study also attempts to measure whether there are differences in perceptions of the public sector between those who have had contact with the public service and those who have not and, finally, to assess whether attitudes toward specific characteristics of public servants based on personal experience are generalized to include attitudes about the public service as a whole. The results of this study suggest that the public has little faith in either the public or the private sector's ability to provide services, that favorable contact with the public servants has little impact on overall attitudes and that experiences in using government services are only marginally related to general attitudes about government. Sommaire. Au cours des vingt dernières années, now avons assistéà un spectaculaire agrandissement de la bureaucratie du gouvernement canadien et à un développement impressionnant de ses activités. Le secteur public assurant désormais davantage de services, on se demande ce que le public pense de l'efficacité du gouvernement en général et des fonctionnaires, dispensateurs de ces services, en particulier. Basée sur des données d'enquêtes compilées en 1978, la présente étude vise à déterminer quelles sont les différences que les Canadiens perçoivent entre le secteur public et le secteur privé, du point de vue de l'impartialité et de l'empressement dont les fonctionnaires font preuve dans leurs relations avec leurs clients. L'étude essaie également de voir si le secteur public est perçu différemment par ceux qui ont des contacts avec lui par rapport à ceux qui n'en ont pas; finalement, elle tente d'établir si la perception des fonctionnaires dans leur ensemble n'est pas la généralisation d'une perception individuelle de cas particuliers. Lenquête conclut que le public ne fait pas plus confiance au secteur public qu'au secteur privé en ce qui conceme les services qu'ils assurent, que les heureux contacts avec les fonctionnaires n'ont que peu d'influence sur l'attitude générale du public à leur égard et qu'enfin, les expériences dans l'utilisation des services du gouvernement n'ont guère d'effet SIX l'attitude générale envers ce même gouvernement.