基层治理中的“谋生式”行政——对乡镇政府编外用工的财政社会学分析

随着简政放权改革的逐步深入,基层政府承担的行政事务逐步增多,也越来越具体实在。为了完成日益繁杂的行政事务,乡镇政府在编制管理与"凡进必考"的刚性约束下雇佣了许多编外人员。为了养活编外人员,乡镇政府将大量时间和精力用在"找钱"上。而为了能使上级政府的专项经费和财政补贴更为合理,乡镇政府又主动承接和延揽了本应属于上级政府的工作,从而形成"因事养人、因人找钱、因钱找事"的恶性循环。这种因事而找钱养人的谋生式行政与乡镇政府应有的职能定位渐行渐远。只有当乡镇政府不再为维持自身运转而陷入"找钱"烦恼时,它们才有足够的动力回归公共服务本位,有效承担起乡镇政府作为中国最基层政府的治理职能①。