The conscience of the bureaucrat: accomplice or constraint?

Abstract: This paper examines the impact of conscience on bureaucratic behaviour, with particular reference to the resolution of value conflicts in the light of the public interest. The major issue considered is the extent to which bureaucrats may and should act according to the dictates of their conscience. It is argued that the conscience of the bureaucrat should serve as a constraint rather than as an accomplice. It should constrain bureaucrats from pursuing self-interest and from the temptation to identify their personal policy preferences with the public interest; it should also constrain other political actors from activities which they perceive that the bureaucrat's conscience cannot bear. The effects on the bureaucrat's social values of political, administrative and personal values are examined, but special attention is given to the impact on the bureaucrat's conscience of the meshing of personal and social values. A review of the options available to bureaucrats whose social conscience is outraged by government actions includes consideration of bureaucratic obstruction and the phenomenon of whistle-blolving. Criteria are suggested for the resolution of value conflicts and dilemmas and the conclusion is drawn that while bureaucrats are expected to sort out conflicting obligations according to their ultimate obligation to the public interest. they are rarely entitled to consult only their own conception of what the public interest requires. Sommaire: Cette étude examine en quoi le comportement d'un fonctionnaire est infiuencé par sa conscience, notamment en ce qui concerne la résolution des conffits de valeur relatifs à l'intérêt public. La question fondamentale étudiée ici est de savoir jusqu'à quel point les Fonctionnaires peuvent et doivent agir selon leur conscience. L'auteur considère que, chez un fonctionnaire, la conscience devrait être une contrainte plutôt qu'une complice. Elle devrait en effet interdire aux fonctionnaires de poursuivre leurs intérêts personnels et les obliger à résister à la tentation d'identifier leurs opinions personnelles aux intérèts du public en matière de politiques. Elle devrait tigalement empêcher les autres intervenants politiques de se livrer à des actes qu'ils pressentent êre intolérables pour la conscience des fonctionnaires. Cette étude considère les répercussions qu'ont les valeurs politiques, administratives et personnelles des fonctionnaires sur leurs vnleurs sociales, et examine surtout l'effet de recoupements entre des valeurs sociales et personnelles sur la conscience des fonctionnaires. Elle envisage les options qui s'offrent à un fonctionnaise dont la conscience sociale se révolte face aux agissements du gouvernement, mentionnant notamment la possibilité de faire obstruction sur le plan administratif ou de divulger certains faits. Elle suggèe des csitères concernant la résolution des dilemmes et des conflits de valeur. L'auteur conclut que, bien que les fonctionnaires soient obligés de résoudre leurs conflits de responsabilités en fonction de leur obligation ultime envers le public, ils ont rarement le droit de prendre uniquement en considération leur propre notion de ce qu'est l'intérêt public.     

Les chefs de cabinets ministériels du gouvernement fédéral canadien: rôle et relation avec la haute fonction publique

Sommaire: Il est admis que la relation entre le ministre, son chef de cabinet et les hauts fonctionnaires constitue une pierre d'assise du bon fonctionnement de l'appareil gouvernemental. Le présent article veut apporter une contribution à cette thèse en s'appuyant sur des données recueillies au cours d'une recherche faite auprès des chefs de cabinets de ministres du gouvernement canadien en poste à l'été 1990. Cette recherche a notamment permis de constater que l'idée d'accentuer la collaboration entre les personnels politique et administratif fait l'unanimité parmi les chefs de cabinets et les sous-ministres. Complémentaires, les grands fonctionnaires et les grands chefs de cabinets font les grands ministres. De plus, à cause de la complexité et de l'ampleur de la machine administrative, il n'y a pas de la part des cabinets ministériels, d'administration parallèle ou d'ingérence dans les dossiers des hauts fonctionnaires. En l'occurrence, les acteurs en place avaient trouvé un modus vivendi acceptable. En outre, plusieurs acteurs ont adopté l'idée qu'ils doivent dorénavant former des équipes et bâtir à partir d'un système politico-administratif soudé et non plus compartimenté. Abstract: It is a known fact that the relationship between the minister, the head of his office, and the top civil servants is a cornerstone of any well-run government structure. This article is meant to contribute to that thesis, based on data collected during a survey of the heads of Canadian government ministers' offices active in the summer of 1990. One of the findings of that survey was that the idea of reinforcing cooperation between the political and the administrative personnel enjoys the unanimous support of the heads of minister's offices and of the deputy ministers. Being complementary, great civil servants and great heads of minister's offices make great ministers. Moreover, due to the complexity and magnitude of the administrative machinery, there is no parallel administration or interference by ministers' offices in matters handled by the top civil servants. In the case at hand, the players in place had found an acceptable modus vivendi. Moreover, several players stated their idea that they must henceforth create teams and work with a cohesive political-administrative system, not a compartmentalized one.     

La responsabilité civile personnelle du fonctionnaire

Sommaire. Cette étude a pour but de comparer le régime de la responsabilité civile personnelle du fonctionnaire au Canada avec quelques systèmes étrangers et de formuler des recommandations de nature à assurer au fonctionnaire une plus grande sécurité juridique. L'auteur examine comment est engagée la responsabilité personnelle des fonctionnaires, ainsi que les objectifs et les obstacles à sa mise en euvre. II observe notamment, que les citoyens sont relativement démunis à l'égard des forces policiéres locales, à cause de l'absence d'une relation de préposition entre le policier et la municipalité. II note cependant, que généralement, dans le systéme canadien, ie fonctionnaire n'est jamais à l'abri de poursuites personnelles, alors qu'il peut avoir agit en dehors de ses fonctions. Abstract. The purpose of this study is to compare the personal liability of the civil servant in Canada with some foreign systems and to formulate recommendations that would insure better legal protection to the civil servant.     

Le rôle du juriste fonctionnaire dans l'aménagement des relations entre l'administration et les citoyens

Sommaire. Le grand défi du droit administratif moderne est de réussir à concilier les nécessités administratives avec le respect des droits des citoyens. En raison du rôle qu'il joue au sein de l'administration publique, le juriste fonctionnaire est souvent appeléà favoriser cette conciliation. A cette fin, une bonne connaissance des deux principales sources d'inspiration du droit administrative - la jurisprudence et la législation - lui est essentielle. Par exemple, à titre de recherchiste ou de conseiller, il doit conseiller l'administration de façon Claire et efficace sur les changements qu'elle doit apporter à ses procédures ou à son action pour demeurer dans la léalitéà la suite de certains jugements des tribunaux. A titre de plaideur, par ailleurs, il doit éviter de proposer trop rapidement à son employeur une modification législative pour régler un contentieux avec un administré sur une question d'interprétation, une fois que le processus d'intervention judiciaire a été mis en marche. De la même façon, il ne doit pas utiliser indûment la disproportion des forces en présence comme moyen de pression pour forcer un réglement hors-cour ou, à l'inverse, pour refuser toute négociation là où un compromis serait acceptable. Enfin, le juriste de la function publique qui a pour tâche de rédiger la législation ou la règlementation doit s'assurer qu'il en saisit bien toutes les implications pratiques. A cette fin, il ne doit pas hésiter à rencontrer les personnes susceptibles d'être touchées et à les consulter. Une telle démarche permet d'éviter plus facilement des solutions bureaucratiques qui peuvent causer des ennuis inutiles aux citoyens. Abstract. The need to reconcile the demands of the administrative process with a respect for the rights of the individual represents the greatest challenge for modern administrative law. In this regard, lawyers within the public service have a special role to play. To do so requires that they be thoroughly familiar with the two main sources of administrative law: case law and legislation. For example, as a result of a particular court decision, they may have to advise the government on the implications of the decision for the administrative process and how this might be altered. Further, once the judicial process has been set in motion, they must refrain, in disputes involving statutory interpretation, from suggesting to the government immediate amendments to the legislation. Also, they must not be over-eager to bring about an out-of-court settlement by emphasizing the disproportionate resources available to the government in court matters. On the other hand, they must not refuse to negotiate acceptable compromises. Finally, when drafting bills they must be cognizant of the practical consequences of the legislation. They must meet and consult with the people most likely to be affected. The key objective must be to avoid bureaucratic methods or provisions which cause inconvenience to the public.     

Education and the development of senior executives†

Abstract. This article explains why governments, as employers, should grant sabbaticals to their senior executives. It begins by identifying the skills usually required of senior civil servants, then evaluates their opportunities to develop these qualities in their day-to-day work, and finally suggests how sabbaticals could improve the performances of career civil servants. The qualities required of senior executives include a thorough knowledge of their disciplines, a general knowledge of related disciplines, a good understanding of analytical techniques, a ‘feeling’ for the society in which they live, an understanding of the parliamentary system, some familiarity with modem management methods and, finally, a knowledge of the Canadian constitutional and legal framework. Skills as broad as these have a better chance of being acquired if civil servants have the opportunity to return to a scholarly environment during the course of their careers. A sabbatical year would also allow them to keep abreast of the rapid developments in subject matters of concern to the public service. Finally, a sabbatical would allow the senior civil servant to consider and discuss with his colleagues the special skills expected of them. During his leave of absence, the civil servant could also contribute to the development of the art of public administration in Canada. He could increase his own knowledge in the area of management and in the disciplines connected with his work. Finally, the sabbatical would afford the civil servant the opportunity to reflect on the main trends of the government organization that he will have to manage. Sommaire. Dans cet article, l'auteur explique pourquoi les gouvernements devraient, en tant qu'employeurs, accorder des congés d'éducation à leurs cadres supérieurs. Il procède en identsant d'abord les qualités généralement requises des fonctionnaires supérieurs, puis en évaluant les possibilités qu'ont les fonctionnaires de développer ces qualités dans l'exercice de leurs fonctions, et en suggérant enfin comment un congé d'éducation peut améliorer la performance d'un fonctionnaire de carrière. Les qualités requises d'un cadre supérieur comprennent une connaissance approfondie d'une discipline, complétée d'une connaissance générale de certaines disciplines connexes, une bonne compréhension de certaines techniques d'analyse, une connaissance poussée de la société dans laquelle il vit, une compréhension du fonctionnement du système parlementaire, une certaine familia-rité avec les méthodes modernes de gestion, enfin, une connaissance du cadre constitutionnel et juridique canadien. Des collnaissaxlces aussi étendues sont plus susceptibles d'être acquises si les fonctionnaires ont l'occasion de retourner aux études au cows de leu carrière. Un congé d'éducation permet aussi de se ten& au courant des développements rapides dans les disciplines importantes. Enfin, un congé d'éducation devrait permettre au fonctionnaire supérieur de perfectionner les talents particuliers qu'on s'attend à trouver chez lui. Ainsi, le fonctionnaire en congé pourrait contribuer au développement d'une science de l'administration publique au Canada, Il pourrait kgalement améliorer ses propres connaissances dans le domaine du management et dans Ies disciplines qui sont reliées à son travail. Enfin, le congé d'éducation devrait être une occasion pour le fonctionnaire de réfléchir sur les grandes orientations de l'organisation gouvernementale qu'il est appeléà diriger.     

La réforme du statut juridique de l'Administration fédérale: Observations critiques sur les causes dublocageactuel

Sommaire: L'auteur de cet article a rédigé, pour la Commission de Réforme du Droit du Canada, un document de travail intitulé“Le statut juridique de l'Administration fédérale”. Paru en juillet 1985, ce document a pour but de réactiver un domaine particulièrement négligé en droit administratif. Par l“entremise du regime juridique de la Couronne, et par de multiples exceptions contenues dans les lois, l”Administration dispose dans bien des domaines d'un ensemble complexe de privileges et d“immunityés. En invoquant de multiples considérations juridiques, philosophiques et sociales, la Commission de Réforme en vient à la conclusion que ce secteur du droit est déuet et anachronique. Fondant son argumentation sur le Iibéralisme des institutions et sur le changement que représente I'adoption de la Charte canadienne des droits et liberty (1982), cet organisme suggère l‘élaboration progressive d'un statut juridique moderne et cohérent pour l'Administration fédérale, désormais perçue comme un tout. S'exprimant à titre personnel, l'auteur reprend dans une perspective plus générale certains thèmes de ce Document pour montrer comment ils sont liés à l'inadaptation croissante du droit administratif face à l'évolution du monde contemporain. En refusant de dégager une véritable problématique de l'État dans sa dimension administrative et en méeonnaissant le caractère spécial des relations Administration-administrés, le droit administratif canadien éprouve de la difficultéà relever correctement le défi de la modernité. Abstract: The author of this article prepared a working paper for the Law Reform Commission of Canada entitled, “Legal Status of the Federal Administration.” Published in July 1985, it attempts to reactivate a particularly neglected aspect of administrative law. Through the inter-position of legal regimes which favour the crown and through a myriad of legislative exceptions, the Administration benefits from a complex array of privileges and immunities. Citing numerous legal, philosophical and social considerations, the Law Reform Commission concludes that this aspect of the law is outdated and anachronistic. Basing its argument on the liberalism of institutions and on the change represented by the adoption of the Canadian Charter of Rights and Freedoms (1982), the Commission proposes the gradual development of a more modern and coherent legal status for the federal Administration, which would thus be perceived as a whole. Expressing his own views, the author reiterates some of the themes of his working paper in a more general way to show their links to the increasing failures of administrative law to adapt to today's changing world. By refusing to identify the true administrative characteristics of the state and by ignoring the special nature of the relationship between administrator and those administered, Canadian administrative law cannot properly meet the challenges of contemporary society.     

Licensing without law: legalized gambling in British Columbia

Abstract: British Columbia, like the other provinces, has experienced the rapid growth of legal public gaming over the past two decades. Such gambling schemes must be licensed or conducted by a province. Thus, a new sphere of provincial public policy has been created. This article examines the emergence of this policy in British Columbia and of the regulatory structures set up to administer it. The recognized indices of administrative law - statutory authority, structure, function, discretion, and remedies - are applied thereto, subjecting this area of public administration to critical scrutiny. It becomes clear that the licensing of lottery schemes in British Columbia is conducted by an administrative agency which is not a statutory creation and which uses licensing tools that are devoid of statutory authority. There is, in effect, licensing without law. The argument is then made that there is a duty to make law in such a situation to minimize unfettered discretionary powers. Sommaire: En Colombie-Britannique, comme dans les autres provinces, les jeux de hazard publics légaux se multiplient rapidement depuis les vingt dernières années. Ces jeux doivent se faire avec un permis ou sous la responsabilité de la province. Une nouvelle sphère de politique publique provinciale est done apparue. Get article étudie l'émergence de cette politique en Colombie-Britannique ainsi que les structures de réglementation mises en place pour veiller à son application. A partir de critères reconnus en droit administratif (autorité législative, structure, fonction, pouvoir discrétionnaire et recours), l'auteur soumet ce secteur de l'administration publique à un examen approfondi et critique. II en ressort que la délivrance des permis pour les loteries en Colombie-Britannique incombe à un organisme administratif qui n'a pas de fondement législatif, et qui recourt à des moyens de délivrance dénués de toute autorité statutaire. En fait, la délivrance des permis se fait en dehors de la loi. L'auteur soutient qu'il est nécessaire de légiférer dans pareille situation pour réduire l'utilisation de pouvoirs discrétionaires.     

Des rituels et des hommes: la gestion de la qualité en milieu hospitalier au Québec

Sommaire: Dans un contexte organisationnel dominé par le pouvoir des dispensateurs de services plutôt que par celui de la clientèle, nous avons étudié les tentatives de mise en ?uvre de programmes de gestion de la qualité dans deux hôpitaux publics au Québec afin de comprendre les interactions complexes qui ont menéà l'arrêt de ces programmes avant que les usagers (les malades et leurs proches) puissent en tirer des bénéfices. Nous soutenons que les activités de gestion de la qualité donnèrent lieu à une résistance en sourdine des personnels administratif et clinicien. Cette résistance se manifesta sous la forme de rituels administratifs découlant d'ententes tacites entre des supérieurs feignant l'imposition de la pratique d'activités « qualité» et des subordonnés simulant tout autant la conformité aux directives. Nous concluons que l'adoption de la gestion de la qualité ne résout aucunement les problèmes de qualité des services engendrés par la position de faiblesse de clients captifs, surnuméraires et constituant une nette dépense pour une organisation. Bien plus, non seulement de telles apprcxhes techniques - souvent qualifiées de « rationnelles » - ne règlent en rien les problématiques d'ordre politique de l'organisation, mais elles en facilitent le développement en les occultant. Abstract: Within an organizational context dominated by the power of service providers instead of customer power, I analyse attempts to implement quality management programs at two Quebec public hospitals in order to grasp the complex interactions that led to the shutdown of those programs before users (the patients and their families) could benefit from them. I argue that the quality management activities met with the covert resistance of the administrative and clinical staff. This resistance took the form of administrative rituals based on tacit agreements between superiors pretending to impose “quality”-related activities and subordinates pretending to comply with the guidelines. I conclude that adoption of quality management in no way solves service quality problems created by the weak position of clients that are captive, over-abundant and a net expense to the organization. Moreover, far from solving the policy problems of the organization, such technical - often called “rational” - approaches promote the development of problems by hiding them from view.     

Environment Canada and the pursuit of administrative decentralization

Abstract: Administrative decentralization has suddenly become a major concern with respect to the operations of the national government in Canada. The specific catalyst has been a perceived need for greater responsiveness, and a belief that devolution of decision-making power to officials in the field is a way to achieve it. It is nevertheless problematic whether the requisite decentralization can be achieved. For one thing, headquarters-field relationships within the Canadian government reflect a powerful centralist orthodoxy. For another, it is difficult to find the right balance between centralization and decentralization in the delivery of services to the public. These problems in administrative decentralization have nowhere been etched more clearly than in the case of Environment Canada, a complex, physically decentralized department established in 1971 to prevent pollution and the degradation of the renewable resource base. It was recognized within Environment Canada at the outset that special initiatives were required to ensure both corporate coordination in the regions and a regional voice in decision-making at the centre. These initiatives took early form as a consensus-seeking regional board of managers, but reached their greatest maturity in an Office of the Regional Director General, a corporate official who sat on the departmental Senior Management Committee and reported directly to the deputy minister. Neither the regional board nor the RDGS fully met their mandate, however, in part because of the complexity of the environmental mission but more so because of the strength of centralist orthodoxy in departmental management structures and processes. As a result, the future of administrative decentralization within this department is now very much in doubt. Environment Canada's experience thus offers one approach to, and a compelling illustration of the difficulties to be overcome in, the pursuit of administrative decentralization in Canada. Sommaire: La déconcentration administrative est brusquement devenue une préocupation majeure en rapport avec le fonctionnement du gouvernement du Canada. Le catalyseur en a été précisément le besoin perçu dune réponse plus rapide et plus souple de la part du gouvernement, ainsi que la croyance selon laquelle le transfert du pouvoir décisionnel aux fonctionnaires régionaux serait l'un des moyens permettant d'y parvenir. Néanmoins, il n'est guère certain que l'on puisse réaliser la déconcentration nécessaire. Dune part, les rapports entre l'administration centrale et les bureaux régionaux, au sein du gouvernement canadien, reflètent une puissante orthodoxie centralisatrice. D'autre part, il est difficile de trouver le juste équilibre entre concentration et déconcentration pour ce qui est de la prestation de services au public. C'est au sein d'Environment Canada que ces problèmes de déconcentration administrative se sont produits de la manière la plus visible; il s'agit d'un ministère complexe, géographiquement déncentré, établi en 1971 pour lutter contre la pollution et contre la degradation des resources renouvelables. Dès le début, Environnement Canada savait qu'il fallait des initiatives spéciales pour assurer la coordination d'ensemble dans les régions, ainsi qu'une voix régionale dans la prise de décisions au centre administratif. Ces initiatives ont rapidernent menéà l'établissement d'un Conseil régional de gestionnaires chargé d'établir le consensus, et ont été couronnées par la mise sur pied des bureaux des directeurs généraux régionaux, fonctionnaires centraux membres du Comité supérieur de gestion du ministère et relevant directernent du sousministre. Ni le Conseil régional, ni les directeurs généraux régionaux n'ont cependant réussi à complètement remplir leur mandat, en partie à cause de la complexité de la mission environnementale, mais plus encore à cause de la force de l'orthodoxie centralisatrice dans les structures et les processus de gestion ministérielle. Par conséquent, l'avenir de la dézoncentration administrative au sein de ce ministère est aujourd'hui très incertain. L'expérience d'Environnement Canada présente ainsi l'une des démarches en matières de déconcentration administrative au Canada; elle illustre bien les difficultés qu'il faudra surmonter.     

Administrative culture in Canada: some perspectives

Abstract. The significance of administrative culture in the study of administrative development in Canada is axiomatic. However, an appraisal and analysis of the nature and contents of administrative culture in Canada is not easy. The difficulty of defining and delineating the boundaries of administrative culture from the general contextual culture and of analysing the major factors that produce an administrative culture conducive to full administrative development is considerable. Due to insufficient knowledge of the public about the oerations of the government, incomplete application of the merit system of staffing, and inadequate prestige value for public service employment, the bureaucracy is yet to receive a respectable level of public acceptance for its ability to act as an impartial agent on its behalf. Similarly, the behavioural patterns, values, attitudes, and orientations internalized in the bureaucratic system continue to be inadequate to ensure an effective and fully functional administrative culture. Furthermore, the exact nature and implications of the sub-cultural cleavages suspected within the Canadian administrative system are yet to be ascertained. To conceptualize the administrative culture in Canada, we require a great deal of empirical data on different aspects of the Canadian administrative system including the knowledge of the Canadian public about the operations of their public service, the nature and degree of public support for its programs, the public's orientations toward their administrators, and above all, the perceptions and evaluations of the administrators themselves regarding their own performance and role within the administrative system. But, unfortunately, there is a serious shortage of data regarding almost all significant variables of administrative culture in Canada. Sommaire. L'importance de la culture administrative dans l'étude du développe-ment de l'administration au Canada est évidente. Il n'est pas facile, cependant, d'évaluer et d'analyser la nature et la teneur de la culture administrative au Canada. Il y a toutes sortes de difficultés à définir et délimiter la culture administrative dam le contexte cdturel général et à analyser les principaux facteurs qui produisent une culture administrative favorable à un plein développement de l'administration. Parce que le public ne connait pas suffisamment la façon dont le gouvernement fonctionne, parce que I'avancement ne se fait pas com-plètement sur la base du mérite, parce que la f onction publique, du point de vue de I'emploi, ne jouit pas d'un prestige suffisant, Ie public ne reconnaît pas à cette demière la capacité d'agir comme agent impartial, en son nom. De même les modalités de comportement, les valeurs, les attitudes et les orientations incor-porées au système bureaucratique continuent àêtre insuffisantes pour assurer l'existence d'une culture administrative réelle et entièrement fonctionnelle. De plus, la vraie nature et les implications des fissures sous-culturelles dont on suppose I'existence au sein du système administratif canadien restent à védier. Pour mncetualiser la culture administrative au Canada, nous avons besoin d'une abonLce de données empiriques sur les différents aspects du système administratif canadien: sur la connaissance qu'a le public canadien du fonc-tionnement de la fonction publique, sur la nature et le degré de l'appui accordé par le public aux programmes de celle-ci et avant tout, sur les perceptions et les évaluations des administrateurs eux-mêmes quant à leurs propres performances ei à leur rôle dans le cadre du système administratif. Il existe malheureusement une sérieuse carence de données concernant presque toutes les variables im-portantes de la culture administrative au Canada.     

An economic appraisal of urban housing assistance: rental supplments versus public housing

Abstract. The benefits and costs of rental supplements versus public housing are analysed in this study. The role of social assistance and public housing in improving housing standards of low income households is assessed. Housing standards for households with incomes below 3, 000 and the dollar return to private property owners renting to social assistance recipients are studied as two measures of effectiveness of the alternatives. Measures of housing standards for low income households are reviewed. It was concluded that, for welfare and non-welfare households, low income is the critical factor determining the existence of low quality housing. Data on target clientele reached by current housing programs are not available, so it is difficult to determine the effectiveness of such programs in improving housing standards of low income households. Various public and private costs critical to the assessment of housing assistance are discussed. In conclusion, it is pointed out that a simple benefit/cost analysis is inadequate for deciding on public housing versus rental supplements. Several additional studies are required, including: decisions on minimum levels of housing standards, comparison of other housing assistance progrm, and costs of all housing and nonhousing programs. Sommaire. Cette étude porte sur les coêts et les bénéfices d'une politique de subvention des loyers par opposition à une politique de logement public. Les auteurs évaluent le rôle que jouent l'assistance sociale et le logement public dans l'amélioration de l'habitation des économiquement faibles. Ils étudient la qualité de l'habitation des familles ayant un revenu inférieur à 3, 000 et la rentabilité des propriétés privées louées am assistés sociaux en tant que critères d'évaluation. Ils passent en revue les normes de qualité du logement des économiquement faibles. Ils concluent que c'est le faible revenu qui est la cause déterminante de la mauvaise qualité du logement peu importe que les familles dépendent ou non du bien-être social. Il n'existe pas de données concernant la clientèle profitant, à l'heure actuelle, des programmes de logement et il est donc difficile de déterminer la contribution de ces programmes à l'amélioration du logement des économiquement faibles. Les auteurs discutent des différents coûts, publics et privés, ui entrent dans l'évaluation d'une subvention au logement. Ils concluent en faisant remarquer qu'une simple analyse coûts/bénéfices est insuffisante pour choisir entre le logement public et le loyer subventionné. D'autres études seront donc nécessaires, plus particulièrement sur les normes minimales de logement, sur la comparaison àétablir avec d'autres programmes d'assistance au logement, et sur les coûts de tous les programmes de logement en comparaison avec les coûts des autres programmes.     

Personal liability of public servants: an anachronism

Abstract: This paper examines the historical foundation of the legal framework of the duties and responsibilities of the civil servant. Historically the crown could not be sued in tort and it seemed appropriate then to sue the individual servant who had created the wrong. In the mid-twentieth century, the crown was made liable in tort vicariously, so the liability of the civil servant was preserved in order to set up the vicarious liability of the crown. Generally the crown indemnifies its servant. It is argued here that the vicarious liability of the crown, and the consequent need to keep the personal liability of the civil servant, is an anachronism which stands in the way of a proper airing of the issues between citizens and government. It favours neither the wrongdoer nor the wronged and should be abolished. Moreover, it leaves to the court the important policy questions which should be dealt with by the legislature on a conceptual basis, not by the court on a case-by-case ad hoc basis. Sommaire: Cette étude examine le fondement historique du cadre juridique des devoirs et des responsabilitks des fonctionnaires. Autrefois, il était impossible d'intenter une action én dommages-intérêts contre la Couronne; il fallait plutôt intenter une action contre le fonctionnaire responsable de l'acte délictueux. Au milieu du vingtième siècle, la Couronne s'est vu attribuer la responsabilité délictueuse du fait d'autrui, la responsabilité des fonctionnaires devant être conservée de façon à assigner la Couronne comme commettant. En général, aujourd'hui, la Couronne prend fait et cause pour ses fonctionnaires et les indemnise. L'auteur soutient que la responsabilité du fait d'autrui conférée à la Couronne et la nécessitié de maintenir la responsabilité personnelle du fonctionnaire sont des anachronismes qui font obstacle à un débat ouvert entre le public et le gouvernement. Ce système ne f avorise ni celui qui a commis le délit ni celui qui en a souffert, et devrait donc être aboli. De plus, il laisse aux tribunaux le soin de résoudre d'importants problèmes de politiques qui devraient être traités par le Parlement selon une approche conceptuelle et non par les tribunaux suivant les circonstances de chaque cas.     

Statutory and judicial control of administrative behaviour

Abstract. The focus of this article is on the external controls of legislation and of judicial decisions arising out of the application of law, statutory and other, to the activities of public servants. It also discusses the impact on administrators of administrative adjudication. Acts of Parliament are, it is conceded, very important controls on official actions. That does not mean as much as it appears, however, because of the influence which senior officials have over the detailed provisions of statutes. Subordinate legislation is much less effective, not only because public servants largely determine its content, but also because there is no tradition of reverence for this form of law. Despite the fact that the judiciary is not that effective as a control on administrative behaviour, it is argued that the courts can intervene meaningfully at least when judicial and quasi-judicial decisions are at issue. Even so, only a small proportion of such decisions are ever challenged in the courts, including the new Federal Court. Nor is there much prospect of the judiciary becoming significantly more effective than it now is as a control over administration. If discretionary powers, particularly legislative and administrative, are to be effectively supervised it will have to be by Parliament. Sommaire. Le thème central de cet article concerne les contrôles externes de la législation et des décisions judiciaires découlant de l'application de la loi, statutaire ou autre, sur les activités des fonctionnaires. II discute aussi de leur effet sur les administrateurs chargés de l'adjudication administrative. Les lois du parlement constituent, on l'admet, des contrôles très important; des actes officiels. Ils n'ont pas cependant autant d'impact qu'il parait à cause de l'influence que les cadres supérieurs ont sur les dispositions spécifiques des statuts. La législation déléguée est beaucoup moins efficace, non seulement parce que les fonctionnaires en déterminent la teneur dans une large mesure mais aussi parce traditionnellement cette forme de loi ne commande pas beaucoup de respect. En dépit du fait que le contrôle judiciaire n'est pas très efficace sur le comportement administratif, on croit que les tribunaux peuvent intervenir de façon significative, du moins lorsqu'il s'agit de decisions judiciaires ou quasi-judiciaires. Mais même dans ce cas, une faible proportion seulement de ces decisions est mise en question devant les tribunaux y compris la nouvelle Cour fédérale, et il y a peu de chance pour que le judiciaire augmente sensiblement son efficacité, quant au contrôle de radministration. Si l'on veut que les pouvoirs discrétionnaires, particulièrement législatifs et administratifs, soient contrôlés efficacement, il faudra que ce contrôle soit exercé par le parlement.     

Controlling bureaucracy: attitudes in the Alberta Public Service towards the Ombudsman

Abstract. The Ombudsman represents a recent and interesting example of the transfer of political institutions across cultural boundaries. The Ombudsman was established in Alberta both as an attempt to assist the consumer of government services in coping with an increasingly complex bureaucracy and as a legislative auxiliary for controlling bureaucracy. The degree to which the Ombudsman is accepted or rejected by the public service is an important variable in measuring the success of the transfer. The usefulness of the Ombudsman as an innovation in the field of citizen-government relations depends to a considerable extent on the impact which the Ombudsman has on the provincial bureaucracy. Other than correcting a relatively small number of cases of maladministration, does the Ombudsman contribute to improving public administration? Are there dysfunctional consequences (e.g. hidden costs) in imposing yet another control agency on bureaucracy? How does the presence of the Ombudsman affect the behaviour of officials? In this article the author analyses part of the data from an extensive survey of a representative sample of the Alberta public service concerning officials' perception of and attitudes towards the Ombudsman. Several diverse attitude measures show that in the aggregate the provincial public service has a remarkably positive attitude towards the Ombudsman. Several variables are considered in search of an explanation for this attitude structure. The findings allow predictions about officials' behaviour in official-client interactions, which are also tested against direct and indirect data on behaviour obtained in the survey. Sommaire. Le Protecteur du citoyen (‘Ombudsman’) constitue un exemple particulièrement intéressant illustrant bien la tendance récente à transposer des institutions politiques au dela des frontières culturelles. Le poste de Protecteur du citoyen a été créé en Alberta dans le but d'assister le consommateur de services des administrations publiques dans ses relations avec une bureaucratie de plus en plus complexe, et d'exercer une fonction d'auxiliaire législatif capable de contrôler cette bureaucratie. Le mesure dans laquelle le Protecteur du citoyen est accepté ou rejeté par la fonction publique constitue une variable importante permettant de mesurer le succès de l'institution. L'utilité du Protecteur du citoyen considéré comme phénomène nouveau apparu dans le contexte des relations entre les citoyens et les pouvoirs publics dépend dans une large mesure de l'influence qu'il exerce sur la bureaucratie provinciale. Abstraction faite des mesures correctives apportées à un nombre relativement réduit d'erreurs et de lacunes administratives, le Protecteur du citoyen contribue-t-il à améliorer la qualité de l'administration publique? Faut-il craindre que l'imposition d'un nouvel organe de contrôle à la bureaucratic n'engendre des consequences liées à des troubles fonctionnels (par exemple des coûts non apparents)? Comment la présence du Protecteur du citoyen affecte-t-elle le comportement des fonctionnaires? Dans cet article, l'auteur analyse une partie des données recueillies dans le cadre d'une analyse détaillée d'un échantillon représentatif de la fonction publique en Alberta effectuée pour déterminer l'idée que les fonctionnaires se font du Protecteur du citoyen, et kurs attitudes à son égard. Diverses evaluations des attitudes indiquent que, dans l'ensemble, la fonction publique provinciale se distingue par une attitude extrêmement positive vis-à-vis du Protecteur du citoyen. L'auteur examine plusieurs variables pour essayer d'expliquer pourquoi cette attitude est structurée de la sorte. Les conclusions permettent de formuler des prévisions au sujet du comportement des fonctionnaires au niveau des contacts fonctionnaire-client, lesquels font également l'objet d'une analyse comparative faisant intervenir des données directes et indirectes sur le comportement obtenues dans le cadre de l'étude.     

Management of the public sector in Japan: Are there lessons to be learned?

Abstract: The objective of this article is to determine whether there are any Japanese public management practices that the government of Canada might emulate. The article discusses the career paths of Japanese senior public servants and the functions of Japanese central agencies. Recruitment of the “best and brightest” by competitive examinations, lifetime employment within one department, a variety of “organizational learning” assignments for younger senior public servants, and bottom-up decision-making all combine to produce a senior public service of the highest calibre. The Japanese have controlled the growth of government by committing themselves to strict limits on the growth of spending, bureaucratic personnel and new organizational units. A central agency program evaluation unit and ongoing administrative reform commissions are evidence of a serious commitment to program evaluation. It is suggested that we attempt to emulate the Japanese by rotating senior officials less frequently so they can develop greater expertise within specific departments, by adopting firmer limits on bureaucratic growth and by strengthening our central agencies' program evaluation capabilities. Sommaire: Cet article a pour but de déterminer s'il existe des pratiques de gestion publique au Japon que le gouvernement du Canada aurait intérêt à adopter. L'article examine le cheminement de carrière des fonctionnaires japonais ainsi que les fonctions des organismes centraux au Japon. Le recrutement des meilleurs éléments par l'intermédiaire de concours, l'emploi à vie dans le cadre d'un même ministère, l'affectation des hauts fonctionnaires plus jeunes à une variété de postes d'apprentissage organisationnel, ainsi qu'une chaine décisionnelle ascendante sont autant d'éléments dont la combinaison finit par produire des hauts fonctionnaires de très grande qualité. Les Japonais ont enrayé l'expansion du gouvernement en adoptant des limites très strictes pour l'augmentation des dépenses et du personnel bureaucratique et pour l'établissement de nouvelles unités organisationnelles. Une section centrale d'évaluation des programmes des organismes ainsi que des commissions permanentes de réforme administrative illustrent bien le sérieux de l'évaluation des programmes. L'article suggère qu'il faudrait essayer d'imiter les Japonais en mutant les hauts fonction-naires moins souvent, afin qu'ils acquièrent de meilleures connaissances dans le cadre d'un ministère donnè, en adoptant des limites plus strictes à notre croissance bureaucratique, et en améliorant la capacité de nos organismes centraux àévaluer les programmes.     

The 1982 transition in power in Saskatchewan: the Progressive Conservatives and the public service

Abstract: The 1982 assumption of power by the Conservative party in Saskatchewan provides material for an unusually interesting case study of the impact of a government transition on the public service, given the differences in ideology between the outgoing NDP and the incoming PC'S, the long tenure of the previous government and the lack of executive experience in the new administration. This article examines the two parties' views of the public service and crown corporations, the electoral campaign leading up to the transition, as well as the nature of the transition with respect to dismissals and structural changes in the bureaucracy. Reasons for these changes are assessed. It is argued that the political imperative - that is, the need to demonstrate that the new government is in control, and the related need to establish leverage over the bureaucracy — were the primary motives for the Devine government's actions. The 1982 Saskatchewan transition may mark the beginning of a trend away from the tradition of a neutral career public service in Canada. Sommaire. La prise du pouvoir par le Parti conservateur en Saskatchewan, en 1982, fournit le sujet d'une étude de cas fort intd?ressante sur les répercussions qu'entrainent, au niveau de la fonction publique, un changement de gouvernement. L'auteur situe son étude dans le contexte des différences idéologiques entre les Néo-Démocrates (qui ont perdu le pouvoir) et les Conservateurs (qui I'ont gagné), de la longue période durant laquelle les Néo-Démocrates ont gouverné la province et du manque d'expérience des nouveaux dirigeants dans le domaine de I'administration. L'auteur examine la position des dew partis sur la fonction publique et les sociétés d'État, la campagne électorale qui a précédé la transition gouvernementale, ainsi que la nature de cette transition du point de vue des licenciements et des changements structuraux apportés à l'appareil administratif. Il évalue les raisons de ces changements et avance que les impé ratifs politiques, dont la nécessité de montrer que le nouveau gouvemement est bien en charge et la volonté de faire preuve d'autorité sur les fonctionnaires, ont constitué la motivation principale des décisions prises par le gouvernement Devine. La transition qui a eu lieu en Saskatchewan en 1982 indique peut-être l'avènement d'une nouvelle tendance qui s'éloigne de la notion traditionnelle d'une fonction publique neutre au Canada.     

Fonctions et roles des directeurs généraux des municipalités du Québec1

Sommaire: Premier fonctionnaire de la municipalité, le directeur général effectue le lien entre le conseil municipal constitué d'élus et le personnel administratif. Il veille à l'exécution des décisions du conseil et supervise l'ensemble des activités administratives. La Loi sur les cités et villes nous renseigne sur les fonctions et rôles principaux que doit exercer le directeur général de la municipalité. Mais il s'agit là de balises qui ne sauraient couvrir entièrement toutes les dimensions des activités et des comportements administratifs liés à l'occupation de ce poste. L'examen des fonctions et des rôles du directeur général se veut une réflexion sur les moyens et conditions d'accroissement de la connaissance du travail de ces administrateurs, le tout dans la perspective d'une gestion améliorée de l'organisation municipale. Pour ces raisons, la recherche a pour objectifs de présenter les résultats d'une enquête faite auprès des directeurs généraux des municipalités du Quebec et portant sur l'analyse de leurs rôles et fonctions. Le texte décrit d'abord les origines de la fonction, discute de l'encadrement législatif et trace le profil socio-professionnel des directeurs généraux, identifie les fonctions dans lesquelles les directeurs généraux interviennent, et termine en cernant les rôles exercés par les directeurs généraux. Abstract: A municipality's top civil servant, the executive director, is the link between the municipal council consisting of elected members, and the administrative staff. He or she ensures that council decisions are implemented and supervises all administrative activities. The main tasks and roles of the executive director of a municipality are specified in the Cities and Towns Act. However, these are only benchmarks that cannot cover every facet of the activities and administrative actions connected with that position. This analysis of the functions and roles of the executive director is an examination of the ways and means to increase the working knowledge of these administrators, for improved municipal management. The purpose of the study is thus to present the results of a survey of executive directors of Quebec municipalities, involving an analysis of their roles and functions. The origins of the position are discussed first, then the legislative framework; the socio-professional profile of executive directors is outlined, the areas in which executive directors act are identified, and, in conclusion, the roles of executive directors are defined.     

Do political structures matter in environmental politics? The case of air pollution control in Canada,Sweden, and the United States

Abstract. The point of departure of this study is the question whether differences in political structures also lead to differences in the policy alternatives selected for practical use. The study examines the influence of federal/unitary, parliamentary/balance-of-power, and administrative/judicial structural aspects on the selection of policy alternatives for air pollution control in Canada, Sweden, and the United States. The examination indicates that these structural differences have had an influence on the choices of such policy elements as (a) the basic approach to pollution control, (b) the distribution of authority among different levels of government, (c) the methods of enforcement, and (d) public participation. As a result of these influences, considerable differences exist between the three countries with regard to air pollution control policy. This is all the more remarkable in view of the similarity of the problem of air pollution and the availability of similar techniques for pollution control in all industrialized countries. The paper ends with an outline of an ‘ideal’ policy of air pollution control, and discusses the structural problems of all three countries with regard to the adoption of such an ‘ideal’ policy. Sommaire. Le point de départ de cette étude, c'est la question des différences structurales politiques, si elles produisent aussi des différences de choix politiques pratiques. L'étude examine l'influence des aspects structuraux du gouvernement tels que les systèmes féderal/unitaire, parlementaire/équilibre des puissances, et administratif/judicial sur le choix de politiques destinées à réglementer la pollution de l'air au Canada, en Suède, et aux Etats-Unis. Une telle examination indique que ces différences de structures politiques ont exercé une influence sur le choix d'une politique de base, la division d'autorité entre divers niveaux gouvernementaux, les méthodes de réglementation, et la participation publique. Le résultat, c'est qu'il existe des différences considkrables entre les trois pays à l'egard de la réglernentation de la pollution de l'air — ce qui est curieux, étant donné la ressemblance des problèmes et la diffusion de pareilles techniques de réglementation dans toutes les nations industrialisées. La conclusion de ce papier, du point de vue d'une politique idéale de réglementation, c'est qu'aucun des pays possède une structure tout à fait propre à résoudre le problème de la réglementation de la pollution de l'air.     

The responsiblities of a senior public servant: organization,profession and career

Abstract: Having to cope with conflicting responsibilities is one of the hazards of senior positions in the public service. Individuals with a low tolerance for situations of ambiguous or conflicting loyalties are well advised to look for satisfaction elsewhere than in promotion to the higher ranks. With respect to responsibility towards the organization, a frequent dilemma for public servants is the issue of how far to promote policies which are at variance with their personal views about what best serves the public interest. A different but equally common problem is how to carry out one's responsibility for attracting and retaining talented staff in the face of raids from other departments which have been given free licence to offer appointments at higher grades. Senior public servants have a professional responsibility to share their knowledge of the operations and folkways of government through writing and speaking about their experience. Given the prevailing system of recruitment and promotion in the public service, responsibility for career development falls largely to the individual. In this regard public servants should be cautious about accepting the myth of the universal manager: there are high risks attached to changing both one's role and one's field of content expertise at the same time. Sommaire: L'un des risques de la vie de haut fonctionnaire dans la fonction publique est l'obligation de faire face à des responsabilités conflictuelles. C'est pourquoi les personnes qui tolèrent mal les situation où les loyautés sont ambiguës ou en opposition feraient bien de chercher leur satisfaction professionnelle ailleurs que dans la promotion à un poste supérieur. En ce qui concerne leur responsabilité envers l'administration, un des dilemmes que les hauts fonctionnaires rencontrent très fréquemment consiste à décider jusqu'à quel point promouvoir des politiques allant à l'encontre de ce qu'ils considèrent personnellement comme l'intérèt public. Un autre problème, tout aussi coui-rant, consiste à déterminer comment satisfaire à leurs obligations d'attirer et de garder des employés de talent quand les autres ministères peuvent en toute liberté faire du maraudage auprès du personnel en lui offrant des postes supérieurs. Les hauts fonctionnaires ont la responsabilité de partager leur connaissance du fonctionnement et des pratiques du gouvemement en communiquant à d'autres, oralement ou par écrit, leur experience professionnelle. Par ailleurs, en raison du système actuel de recrutement et de promotion dans la fonction publique, chaque haut fonctionnaire est principalement responsable d'assurer son propre avancement professionnel. À cet égard, les fonctionnaires devraient se garder de croire au mythe de l'universalité des capacités de direction; en effet, il s'avère très dangereux de changer à la fois de rôle et de champ de compétence professionnelle. “Life is not a spectacle or a feast: it is a predicament.” George Santayanu “Once you face up to reality, everything is easier.” John D. MacDonald