德国难民政策的历史与现状北大核心CSSCISSCI

从2008年开始,向德国寻求庇护的难民人数持续上涨,德国目前已经成为了欧盟国家中申请避难者最重要的目标国之一,难民和难民政策再次成为全社会的热点话题。追溯德国难民政策的历史发展,整体呈现出收紧的趋势,一方面避难申请的审核程序越来越严格,对难民的甄别和权利的区分越来越细致;另一方面德国政府将本国的难民政策置于欧盟共同难民政策的框架之下,与欧盟其他成员国进行合作,共同应对难民问题。尽管德国难民政策在不断完善,但庞大的避难申请人数使德国政府依然面临政治、经济、社会文化等多方面的挑战。     

德国难民政策的历史与现状

从2008年开始,向德国寻求庇护的难民人数持续上涨,德国目前已经成为了欧盟国家中申请避难者最重要的目标国之一,难民和难民政策再次成为全社会的热点话题。追溯德国难民政策的历史发展,整体呈现出收紧的趋势,一方面避难申请的审核程序越来越严格,对难民的甄别和权利的区分越来越细致;另一方面德国政府将本国的难民政策置于欧盟共同难民政策的框架之下,与欧盟其他成员国进行合作,共同应对难民问题。尽管德国难民政策在不断完善,但庞大的避难申请人数使德国政府依然面临政治、经济、社会文化等多方面的挑战。     

欧洲共同避难制度的发展与反思——以“都柏林规则”为中心的考察

自《申根协定》生效以来,欧盟成员国逐渐建立起以"都柏林规则"为核心的共同避难制度。然而,这一制度本身所存在的缺陷,如忽视人权保护、责任分配失衡和效率低下等问题,使得其在应对大规模突发难民危机时显得相当脆弱,并最终在2014年以来的欧洲难民危机中几乎被冲垮,甚至连申根区也有倒塌的危险。欧盟委员会提出的取代"都柏林规则"的新的避难制度方案虽然对原有规则进行修正并对其中的制度性问题做出了回应,但其出台的时空环境却对新方案的通过和落实形成了严峻挑战。本文拟从欧洲共同避难制度建构的历史发展入手,围绕该规则核心的"难民申请负责国之确定标准"和"安全国家"假定的原则及其例外,透过集体行动理论的视角来解析以"都柏林规则"为核心的欧洲共同避难制度对此次难民危机应对乏力的原因,并对其进行了初步反思。     

乌克兰难民危机与欧盟难民庇护政策的范式转变

俄乌冲突导致数百万乌克兰难民涌入欧盟,极大地考验着欧盟以《都柏林公约》为核心的难民庇护政策。欧盟处理乌克兰难民危机的方式与叙利亚难民危机迥然不同,展现出前所未有的团结与一致,呈现出范式的转变。安全导向取代经济导向是促使欧盟难民政策发生重大转变的动因。为此欧盟不惜通过激活《临时保护指令》、筹措资金、协调职能部门行动来救助难民。救助难民成为欧盟坚定支持乌克兰和同俄罗斯开展暗战的主要举措。欧盟处理乌克兰难民危机的方式为全球难民治理提供了可供效仿的模式,其过程管理经验及对安全和发展议题的关注将在未来难民问题的治理上继续发挥作用。欧盟的难民庇护政策转型或“范式转变”是欧盟团结应对难民危机的先例,但并非欧盟难民庇护的新常态,极有可能是难以复制的孤例。     

多层级治理—政治系统理论视角下的欧盟难民政策研究——以两次难民问题为例

20世纪90年代,东欧剧变引发西欧难民潮,欧洲共同体出台了一系列较为有效的难民政策。2015年以来,中东北非的大批难民涌入,导致欧盟再次爆发难民危机,其难民政策却未能取得显著效果。对比两次难民问题及欧盟决策过程的异同,发现当下难民问题未能妥善解决的原因是:此次制定难民政策的决策主体较前次更多元,除欧盟及其成员国外,还有次国家层级和跨国家层级的行为体;行为体的增加直接导致决策流程更为烦冗,决策过程中"输入—输出—反馈"的循环次数增多;从冷战结束到全球化时代,难民问题所处的决策环境更为复杂。若要有效应对此次难民问题,欧盟还需促进各层级的良性互动、妥善安置及遣返境内难民、加强与联盟外第三国的合作等。     

身份认同困境下的话语构建——从难民危机报道看欧洲身份认同

随着欧洲恐怖主义事件频发,难民危机也逐渐被纳入"安全"的政策话语。然而,难民危机是"安全"问题吗?它为何被定义为安全问题?难民危机中有关人道主义救援的"人权"话语是如何与"安全"话语相抗衡的?本文基于对难民危机中欧洲媒体新闻报道的话语分析,认为难民危机的本质是欧洲文化融合失败下的社会问题,而其转变为安全问题的根源是欧洲中心主义对"他者"的建构。在建构主义视角下,这一体系结构决定了双方的身份认同,不仅导致难民危机必然被欧洲当作安全威胁对象加以讨伐,也挑战了欧洲的核心价值观,使其陷入自我认同困境。换而言之,安全研究的泛化将使一种"安全隐喻"进入政策制定的修辞当中,其结果是掩盖问题本质而寻求统一化的政策制定原则,从根本上不利于问题的解决。     

欧洲难民危机政治影响的双重分析

史无前例的欧洲难民危机对欧洲国家和欧盟的政治生活,产生了重大影响。尤其是科隆集体性侵案发生以后,欧洲难民危机的政治影响更加显著。在欧洲民族国家的层面上,难民问题导致选民基础发生急剧变化,选民分裂与对抗加剧、反伊斯兰化的团体势力正在壮大、反移民的极右翼政党迅速崛起,慷慨接纳难民的欢迎文化备受质疑,接纳难民的政治决策正在发生逆转。在欧盟的层面,欧洲难民危机进一步加剧了欧洲联盟政治根基的脆弱性,让欧盟基本的价值理念如自由、平等、民主、人权以及国际条约的约束力遭受重大冲击,疑欧主义政党迅速崛起,某些国家的脱欧倾向明显,欧盟面临着解体的巨大风险。     

全球难民治理的出路在哪里?

只要非洲、中东地区未能走出美国和西方造成的战争和贫困的困扰,这股难民潮也就不会终止,而且发展趋势并不是特别乐观。当前,全球难民形势持续恶化,难民人数达到第二次世界大战以来的最高值。叙利亚内战、委内瑞拉内乱、阿富汗战争和南苏丹的部族冲突造成近十年全球难民迅速增长。虽然难民庇护申请的主要目标国是欧美等发达国家,但囿于经济等实际可达性等因素,绝大多数的跨境难民都是在周边邻国或地区避难,而真正跨越数个国家的边境线到发达地区的欧洲和美国避难的跨境难民极少。大多数难民集中在发展中国家,给接收国经济社会发展和安全带来沉重负担。     

共同体化的困境——从叙利亚难民危机论欧盟共同庇护体系的局限性

欧盟共同庇护体系属于欧盟司法与内政领域的一环,涉及政治庇护与难民事务的管理,也是欧盟建构内部安全的核心领域之一。然而,欧盟庇护政策的共同体化与制度化并未能有效应对当前的难民危机,因而引发诸多质疑,特别在危机当前的关键时刻,欧盟成员国再次展现其在重大议题上的主导权与影响力。本文首先探讨欧盟现行庇护体系的机制与主要问题,并以叙利亚难民危机为个案,从四个方面:主权价值与人权价值的对立、国家利益与规范形象的对立、成员国利益与共同体利益的对立、边境国与非边境国的对立,来分析欧盟发展共同庇护体系的困境。     

难民危机背景下的欧洲避难体系:政策框架、现实困境与发展前景

欧盟自世纪之交以来开始规划避难政策的长期方案,建立起包括统一的避难程序、收容条件和难民属性认定在内的避难体系。然而,随着二战以来规模最大的难民潮席卷欧洲,各国难民的收容安置乱象丛生,作为欧洲避难体系核心的都柏林程序陷入现实困境。能否克服成员国在避难政策上的离心离德,达成共同的解决方案,修复业已部分失灵的欧洲避难体系,考验着欧洲的内部团结和共同行动能力。     

后巴黎-布鲁塞尔时期欧盟反恐法的新发展

2015-2016年屡遭恐怖袭击的欧盟,将如何回应外国恐怖主义战斗人员的棘手问题作为后巴黎-布鲁塞尔时期反恐法的重点。为了追求安全目标,这一阶段欧盟推出的《乘客姓名记录指令》和《欧盟打击恐怖主义指令》体现了以无差别大规模监控为手段、以情报为基础、以主观危害性为可罚性标准的反恐法预防性转向。欧盟反恐法的这一趋势动摇了传统刑法的目标和原则,改变了刑事合作的模式。欧盟反恐法的预防性转向不乏正当性,但也要引起警惕并加以约束。在维护反恐法的重要原则、尊重人权的基础上,将预防作为辅助标准,针对欧盟反恐法的局限性发挥补充作用,是对预防性转向的合理规制。     

欧盟的非正式治理模式刍议——以欧盟难民政策的发展为例

不同于对欧盟的主流认识。欧盟各个政策领域中背离正式规则的政治实践无处不在。就欧盟非正式治理的发生机制而言。特定政治风险与正式规则的组合会形成非正式治理的变革窗口,而特定的认知框架则会促进或限制非正式治理的发生。本文主要提出中心化和去中心化两种类别的非正式治理,然后将现有文献中众多的非正式治理模式按照不同的非正式治理类别和政策阶段做出完整的类型划分。最后。本文认为在欧盟难民政策实现共同体化以后,只有部分国家面临难民风险,加上难民问题的安全化认知导致难民政策一直由去中心化的非正式治理主导;但是近期由于难民问题发展成为席卷整个欧洲的危机以及欧洲民众对难民问题认知框架的改变,难民政策的非正式治理受到了限制。因此,对难民政策的考量还将放到非正式治理和正式规则之间的互动中以及一体化发展程度等宏观背景下进行深入研究。     

多重危机下的欧盟治理困境分析

欧盟目前面临诸多挑战与困境,如欧债危机、英国脱欧、乌克兰危机与难民危机等。这些危机都是欧盟治理过程中遇到的困境的反映。当欧盟的治理难题积聚到一定程度,以不可预测的连锁性、集聚性危机呈现时,治理合法性和有效性的缺失就会成为影响欧盟治理有效解决的关键因素,继而危及欧盟的存续。治理与一体化深化进程是高度相互依存的关系。欧盟治理已经发展成为一种新常态,所有机构参与者都获得了不同程度的权力和责任。危机后,欧盟治理结构与过程均发生变化,但未能突破欧盟条约框架的限制,欧盟出现"不可治理性"困境。这种困境体现为疑欧政党的迅速发展、民众情绪的对立、差异性一体化趋势加强以及欧盟行为体角色的式微,继而挑战一体化背后的欧盟治理体系与理念。     

乌克兰难民危机研究

2022年,俄罗斯对乌克兰发起的特别军事行动造成了欧洲自二战结束以来最严重的难民危机,这也是21世纪全球规模最大的难民危机之一。与2015年难民危机不同的是,乌克兰难民是以白色、信仰基督教的妇女和儿童为主,因此以欧盟为首的西方国家表现出空前的团结,纷纷出台一系列积极政策来迎接。对于接收难民的动机,西方民众基于人道主义对大量乌克兰难民施以援手,而部分国家的政客则表现出明显的种族主义倾向,只接收乌克兰白人难民,却将有色人种排除在外,甚至试图通过最大限度地接纳乌克兰白人,来对冲当前及今后有色人种难民对本国社会的“威胁”。然而,所谓福祸相依,乌克兰难民客观上有助于缓解西方国家的老龄化压力,还可能带来劳工红利,但规模巨大的难民远远超出了乌克兰西部邻国的承载限度,不可避免地加剧了欧洲国家的经济与社会负担。与此同时,“亲欧”的乌克兰民众借特别军事行动之机以难民身份前往欧盟（北约）国家,而“亲俄”民众则通过俄罗斯推出的简化程序加入俄罗斯国籍,造成了乌克兰民众入盟（约）或入俄的既成事实。此外,短期内中青年及儿童人口的大量流失,或将导致乌克兰国家建构陷入长期的动荡和衰落。     

欧盟应对难民危机的决策机理分析

难民危机是欧盟当前面临的内外多重危机的重要一环,使欧盟内部矛盾丛生,也令决策层久议难决。难民危机沿着"酝酿与发展""集中爆发"和"相对缓解"三个阶段逐次向前推进,欧盟难民政策的决策进程与此相关联,其节奏、速度、认知与内容也逐渐变化。这一政策包含一系列总体架构和具体项目,可分为超国家和地区间、国家间、国家与次国家、交叉综合这四个层面,形成庞大而复合的体系。欧盟作为"超国家"实体和"国家间"组织的双重特性,使其关于难民危机的形势认知较为迟钝,相关决策缓慢而低效,其政策不仅难获认同,还造成了各成员国间的"东西矛盾"和"南北对立"。对这一政策的决策机理分析,有助于加深对欧盟决策体系的结构特征与运作规律的认识。     

新的避难申请者人数持续回落

在德国,新的避难申请者人数持续回落。如联邦内政部通报所述,今年5月总共有2609人在德国申请避难。这一数字比今年1月减少了13％。与去年同期相比则下降了30％多。根据德国内政部5月份的报告,除304名避难申请人来自于土耳其和塞尔维亚的门的内哥罗(南斯拉夫的黑山地区)外,绝大多数都是新的避难申请者,其中还有一些分别来自于俄罗斯联邦共和国、中国、越南、巴基斯坦和伊朗。     

英德两国难民政策比较研究

从英德两国难民政策的发展过程来看,英德两国难民政策都经历了一个从宽松到严格的过程。为减少难民进入本国,两国采取了一些共同的做法,包括简化避难申请程序,制定安全来源国和安全第三国制度。由于英德两国有着不同的历史、文化以及国情,英德两国的难民政策也有较大的差异:一方面表现在难民的认定标准方面,英国的难民认定标准比德国更为严苛;另一方面表现在难民政策方面,包括难民的管控方式、难民政策的调整模式、难民政策的实施效果等。总的来说,德国对待难民比英国更为包容,这与两国具体国情、民族特性和社会治理模式有着直接的关系。     

难民危机背景下的欧盟外部边境管控问题

欧洲难民危机冲破了欧洲共有的外部边境,给欧洲带来了新的挑战。加强统一的边境管理是缓解当前欧洲难民危机的关键步骤。欧盟和各成员国需要通力合作,完善相关边境管理机构的职能,改善与难民中转国的关系,配合申根区内部边境管控形成内外联动的一体化边境管理,保障欧洲内部边境的开放和外部边境的安全,降低欧洲进一步撕裂的风险。     

欧盟与中东关系:政治与安全视野下的考察

正2018年9月出版/69.00元ISBN978-7-5201-3172-8本书从政治与安全视野研究的角度,对近代以来欧洲与中东错综复杂的关系进行梳理,揭示欧盟成立后与中东国家关系发展的脉络与特征。书中分析了以英国、法国、德国为代表的欧盟国家与中东关系的历史演变过程及它们在当前中东重大热点问题上的立场、角色和作用等。书中还分析了欧盟面临的难民和恐怖主义威胁的深层原因和应对措施,探讨在全球治理格局变化中欧盟与外部力量合作处理中东问题的     

罗兴伽人危机与缅甸民盟政府的内政外交

2017年8月25日,缅甸若开罗兴伽救世军与军警发生了进入21世纪以后最激烈的冲突。这轮罗兴伽人危机是宗教与族群冲突危机、安全危机、难民危机、内政危机和外交危机的综合体,引发缅甸内外前所未有的关注。面对内外重重压力,民盟政府和军方多管齐下,打击若开罗兴伽救世军,维护稳定,重视解决若开邦难民安置、冲突后重建与发展问题。此轮危机原因复杂:若开邦的罗兴伽人穆斯林与若开族佛教徒历史积怨颇深;当地发展落后,争夺有限资源导致双方利益冲突激化;若开罗兴伽救世军军事和组织能力较强;政治转型导致社会高度自由化,网络发展迅速,加剧极端言行的传播扩散;政府在解决罗兴伽人问题上收效甚微;西方强力干涉缅甸内政,导致缅甸限制国际机构对若开邦开展援助,加剧人道主义危机。罗兴伽人危机是持续恶化,还是朝着解决的方向好转,取决于缅甸政府、军方、佛教徒、穆斯林等国内各方力量能否良性互动,取决于缅甸能否与国际社会开展良好合作。