从“政权经营者”到“服务供给者”:地方政府行为演进的历史脉络——广东省佛山市顺德区容桂街道的个案分析

文章着眼于从纵向的历时性角度对地方政府行为演进的历史脉络进行探讨,选择顺德区容桂街道改革开放30多年的发展历程作为分析对象。通过对容桂街道"三来一补"模式、"企业产权"改革、"简政强镇"改革三个阶段的观察与梳理得知,地方政府从"政权经营者"向"服务供给者"的变迁既是改革开放以来经济社会发展困境使然,也是上级政府驱动和下级政府主动的结果。三个阶段的变迁过程具有内在的连续性、系统性与递进性,上一阶段发展困境的出现呼唤下一阶段改革的推进。某种意义上,容桂街道行为演进历程间接地揭示了党中央提出"国家治理体系与治理能力现代化"这个命题的缘由。     

简政放权与还权赋能:经济发达镇创新公共服务供给体系问题探讨——以顺德区“简政强镇”改革实践为例

随着市场经济的深度发展,珠三角地区涌现出大量经济发达乡镇。然而,这个类型的乡镇面临着公共服务供给不足的困境。在广东省推行"简政强镇"事权改革的背景下,佛山市顺德区各镇街采取"简政放权"与"还权赋能"的改革举措,编织了公共服务网络体系,实现了公共服务体系的创新,将各类公共服务内容有效地渗透到基层社会。然而,这一创新实践也面临着忽视"公众声音"在改革过程中的作用、压力型行政体制下运作困难及行为主体间缺乏良性分工等问题。为此,这一类经济发达镇还需要在改革中进一步完善公共服务体系,以提升地区公共服务供给水平与质量。     

我国“扩权强镇”改革的法学分析

我国"扩权强镇"改革以划分县、乡镇行政执法权为重点,赋予乡镇政府适当经济社会管理权限。此项改革是政策推动型改革,改革决策主体缺乏调整县与乡镇政府行政权的权力,主要权力下放方式不符合法律规定。进一步推行"扩权强镇"改革,需要推行国家治理体系现代化,合理界定政府、社会、市场三者行为边界,实现省直管县和县管市体制,推进乡镇自治。     

“家”与“户”:中国国家纵横治理结构的社会基础——基于“深度中国调查”材料的认识

国家诞生于社会之中,源于不同的社会基础形成不同的国家治理结构。与西方国家基于"庄园制"的国家横向治理结构原型及其演化逻辑不同,中国的国家治理表现为纵横治理结构,这种结构原型来自于本源性的"家户制",即"家"与"户"两个不同性质的单元合为一体,形成以"家"为基点的横向治理和以"户"为基点的纵向治理。同时,"家"与"户"之间既存在着合作,又面临着张力,共同塑造了国家纵横治理结构的内在韧性。当前,中国国家治理结构依然是纵向的政府治理与横向的群众自治的结合,这种治理结构是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进和内生性演化的结果。因此,在推进国家治理体系和能力现代化过程中,应当重视家户制传统与国家治理结构的内在关系,重识家户观念、重建家户秩序、重组家户个体、重拾家户责任,实现政府治理与群众自治的有效衔接与良性互动。     

“困境”与“脱困”:“省直管县”体制改革探析

前,"省直管县"体制改革仍然处在一个"摸着石头过河"的试验状态。在改革推进过程中,不仅不会一番坦途,还可能会遭遇种种困境,甚至可能出现一些意料之外的问题。认识不到这一点,"省直管县"体制也将如当初的"市管县"体制一样,昙花一现,甚至很快会成为下一次被改革的对象。基于此,需要对"省直管县"体制改革可能遭遇的困境进行全面预测,并从建立地级市的利益补偿机制、完善地方政府间利益协调机制、理顺"条块关系"、构建公共服务跨域治理体系、摒弃"以级别定规模"的错误观念、合理划分纵向政府间事权关系、构建有限责任的地方政府体系、重建行署制度等方面提前做好应对准备,以此保证"省直管县"体制改革的顺利推进。     

审慎对待地方政府改革过程中的“强镇扩权”

自2007年浙江省率先推出"强镇扩权"的改革以来,"扩权"成为地方政府改革中的重要措施,也受到很多学者与实践者的关注。从"强县扩权"到"强镇扩权",未来也许还会有学者提出"强村扩权",所有这些改革虽然还缺乏充分的实践检验,但可以预见的是,"强镇扩权"可能会导致地方政府行政机构膨胀、行政成本巨增,甚至可能重蹈西方国家的"行政国家现象"。我们认为目前的"强镇扩权"只是经济发达地区的一种个别现象,在全国尚不具备推广条件,地方政府在改革过程中要审慎对待,不可盲目效仿。     

政府事权法治化的宗旨、问题和实现路径

现代国家治理的经验和教训充分表明,事权问题不仅事关政府职能划分和财税制度改革,更是各级政府依法行政、建设法治国家的前提和基础,是推进国家治理体系和治理能力现代化的首要环节。建国65年以来,我国关于事权的改革和探索从未中断,较好地满足了我国社会主义现代化建设的实际需求。然而,自1994年分税制改革至今,因事权划分和支出责任不合理而引发的社会现实问题愈加突出,如某些行业出现政府调控失灵、地方政府债务危机等问题都与事权制度不完善有很大关联。为此,十八届四中全会《决     

协同治理:“悬浮”化乡镇基层政权“软着陆”的实现理路

乡镇基层政权治理结构和治理能力的现代化,是实现国家与乡村社会良性互动的逻辑基点。我国税费制度改革后,基层政权"悬浮"问题凸显,表现为"事权"与"财权"严重失衡下的权责倒挂、基层自治空间被"瘦身"下的治理合法性内卷化、治理资源配置"失调"下乡镇可持续治理动力不足等。协同治理对于推进"悬浮"化乡镇基层政权"着陆"具有重要意义。当前,应通过厘清乡镇政权运作逻辑、健全地方公共财政体系、优化乡村治理结构等协同治理实践来实现"悬浮"化基层政权的"软着陆"。     

改革发展与国家治理体系现代化的建构

国家治理体系现代化是改革与发展的必然要求,改革发展是实现国家治理现代化的必由之路。中国特色的国家治理体系是主体和客体、纵向和横向、宏观与微观、静态与动态相统一的政治系统;国家治理体系现代化是改革与发展的过程,由治理主体(谁来治理)多元化、治理客体(治理什么)结构化、治理过程系统化(怎样治理)和治理方式(如何治理)民主化组成。作为系统工程,国家治理体系现代化的建构,必须通过政党、政府、市场、社会、公民"五位一体"的制度改革与发展才能逐步实现。     

新形势下地方政府社会维稳的行为逻辑及其治理

在"稳定压倒一切"的要求下,社会维稳成为地方政府的重要任务,但在社会维稳中地方政府却陷入"维稳怪圈",出现维稳行为失范的现象。究其原因,主要在于地方政府僵硬固化的维稳观、压力型社会维稳机制、地方政府的自利性与财政压力。新形势下地方政府社会维稳的治理路径选择,一是要树立科学的稳定观,正确区分维稳与维权;二是合理界定地方政府的事权,创新社会维稳的考核机制;三是规范地方政府的社会维稳行为,有效解决地方政府的财政压力。     

地方行政审批制度改革的困境与推进路径

行政审批制度改革,是全面转变政府职能和深化行政体制改革的关键点和突破口。地方行政审批制度改革在取消、下放权力和优化流程等方面取得进展的同时,也存在亟待解决的诸多问题。针对已有研究的不足,本文试图在行政审批涉及的多层权力关系这一本质层面,从政府治理权力结构角度,深入剖析行政审批制度改革过程中主要问题的关键症结,并在此基础上提出,要进一步改革地方政府纵向权力配置、横向部门之间权力结构以及政府与市场和社会主体的治理权力结构,实现行政审批制度改革的实质性突破,为全面深化行政体制改革,激发市场主体和社会的发展与创新活力提供重要基础。     

“镇级市”推进新型城镇化

"镇级市"是推动新型城镇化的体制创新,其关键是提高镇级政府的公共服务职能。"强镇扩权"的意义在于把有限的公共资源在各级政府之间优化配置,实现权力在地方政府中的优化,而不是简单地把上级政府的管理权限下放到基层政府。本文从"镇级市"试点着手,分析其模式、存在问题,以及现实作用,得出"镇级市"不仅扩大了乡镇权利,更提高了基层政府的公共服务能力,从而有利于建设服务型政府,推进新型城镇化进程的结论。     

政府治理体系优化的逻辑与路径:基于复杂性管理的分析

国家治理现代化的重要标志是将制度优势转化为治理效能,而政府治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化的关键环节和核心任务。国家治理的复杂性要求政府治理体系所展现的功能与外在复杂性相适应:一方面,政府治理体系优化要根据"递归结构"实现体系纵向结构的科学定责、合理赋权,使每一层级的政府责任契合于国家治理的客观要求;另一方面,要实现横向结构中不同主体的功能协同、资源整合,使政府在处理跨地域、跨领域问题上能够有效地集中其他治理主体的力量,实现公共治理的"整体功能大于部分之和"。     

大数据时代政府智慧治理面临的挑战及对策研究

党的十八届三中全会提出了"完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化"全面深化改革的总目标。而"有效的政府治理"不仅是实现"推进国家治理体系和治理能力现代化"的关键所在,也是对时代发展和政府面临诸多挑战的现实回应,更是主动顺应世界政府改革趋势和潮流的一种选择。而此轮改革正处在一个新的社会背景中,不得不引起我们的关注,那就是"大数据"时代。如果说政府治理是实现总目标的基本保障,那么大数据就是实现这一目标的技术路径,它具有催生管理革命和服务模式创新的效果。在大数据时代政府要实现有效的治理,就必须应对大数据时代给政府治理理念、治理方式、制度体系和基础设施等方面带来的冲击及新的变革需求。     

大部门制改革的系统性思考

优化政府结构和推进大部门制改革,是新时期深化行政体制改革的一项重要举措,对于提升政府治理现代化水平具有重要意义。当前,大部门制改革应强化系统设计,以更为广阔的"大政府"视角统筹协调党政群分工,统筹实施立法、行政和司法改革,在着力构建现代化的政府治理体系上下功夫。大部门制改革应增强政府的组织弹性和组织开放度,提升政府合法性、回应性和公共性水平。大部门制改革应注重统合社会资源,统筹事业单位和社会组织改革,鼓励社会企业的发展,鼓励公民通过各种途径和手段参与政府治理。伴随着大部门制改革的深入推进,还需要进一步激发改革的内源性动力,加快推进新一轮公务员制度改革,强化改革的制度化保障;在注重政府组织横向结构与功能调整的同时,还要在纵向上谋求实现各层级政府间和部门间的有机协作,发挥好整体政府功能。     

“三社联动”的内涵拓展、运行逻辑与推进策略

个体化变迁深刻改变着个体与社会的关系,使得我国基层社会治理面临新的形势。"三社联动"作为近年来我国在基层社会治理创新的实践探索,是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制,形成"三社"资源共享、优势互补、相互促进的政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。"三社联动"的协调机制主要体现在街道-社区两级主体之间,协作机制主要体现在社区居委会与社区工作站之间,合作机制主要体现在社区、社会组织与社会工作者各主体间的联动过程。推进"三社联动",要求通过政府体制创新,加快社区的本质重构;专业社会组织导入与本土组织培育并举,实现社区的再组织化;双向整合社会工作人才队伍,提升社会工作者工作能力和水平。     

从权力中心主义到法律中心主义:地方政府治理改革模式的实践探索及其制度性建构

权力中心主义改革模式阐释了当代中国地方政府治理创新的一些共性特征,即以政府权力意志为主导,以地方支持性政策为平台,以行政授权为推进手段,以试错之名"良性违法"等。权力中心主义改革模式的生成逻辑是"于理有据",即德之理、情之理、权之理和法之理的总和。"于理有据"也内蕴了权力中心主义改革模式无法克服的限度,即"于法无据"。作为新的替代方向,法律中心主义改革模式已经在部分地方政府治理创新中出现,并开始向制度构建层面迈进,其基本要义是强调地方政府治理创新遵循法律规范、民意需求和权力平衡等基本原理。地方政府治理创新模式从权力中心主义转向法律中心主义,也意味着其改革动力从权力本位转向了法律本位。这种基于法律本位的地方政府治理创新模式将推动各级地方政府治理创新在法治保障框架下呈现百花齐放却于法有据的新局面。     

论地方公共服务的体制创新

公共服务供给困境的三种模型说明,公共物品的地方垄断往往会导致地方公共服务的供给不足。随着我国市场经济的发展和市民社会的培育,公共服务社会化的条件逐步具备。要走出公共服务供给的困境,构筑公共服务的现代治理模型,就必须打破地方政府垄断公共服务的"锁定"状态,在国家、市场与公民社会之间建立起相互支持的合作———竞争机制,优化社会资源配置,创新绩效评估体系,实现地方公共服务的体制创新。     

“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃

正"治理"理念是对传统"统治"和"管理"理念的扬弃,工业化、城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系,强调要在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合"大转型",要从政府单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。要尽快推进政府治理能力的现代化,就必须厘清从政府能力到治理能力转变的逻辑线索,从四个关键点突破。     

政府既要“有限”,更要“有为”

正在市场机制尚未完善时,政府该进则进;待社会力量发育成熟时,宜退则退。"进退有余"的过程中,地方政府要处理好"惯性行为"与择机"主动退出"的关系。政府该做什么、不做什么,总体上已不言而喻。但如何运用精确化思维方式,明确政府权力的纵向划分和横向界定,划定政府与市场、社会的活动边界,是需要各地政府仔细思量谋划的。