Allison through the (Ottawa) Looking Glass: bureaucratic politics and foreign policy in a parliamentary system

Abstract. The major proponents of the bureaucratic politics approach to the study of foreign policy making — Graham T. Allison and Morton H. Halperin — contend that the paradigm developed from the United States foreign policy making system can be applied in other national contexts. This article assesses this contention. Despite indications that both the context and structure of Canadian foreign policy making in the 1970s would suggest the applicability of the bureaucratic politics model in accounting for policy outcomes, the author notes that few students of Canada's external relations appear convinced of the paradigm's applicability or its utility in a parliamentary context. However, a brief assessment of seven aspects of the structure of foreign policy decisionmaking in Canada during the 1970s suggests that the bureaucratic politics approach is applicable in a parliamentary system. It is argued, nonetheless, that structural differences between the United States and parliamentary systems will have a substantial impact on both the tone of bureaucratic politics and the effects of bureaucratic politics on policy outcomes. Sommaire. Les principaux partisans de l'approche dite de la « politique bureaucratique », pour l'eAtude de l'élaboration de la politique étrangère — Graham T. Allison et Morton H. Halperin — soutiennent l'un et l'autre que le paradigme développéà partir du système américain peut s'appliquer à d'autres contextes nationaux. C'est la these qui est évaluée ici. L'auteur note que certaines indications nous laissent supposer que le contexte et la structure de la politique étrangère canadienne au cours des années 1970 pourraient se prêter à une application du modèle de la politique bureaucratique pour ce qui est de l'analyse des conséquences des politiques, mais que peu de spécialistes en relations internationales canadiennes sont convaincus de la validité du paradigme ou de son utilité dans un contexte parlementaire. Cependant une brève evaluation de sept aspects de la structure de prise de décision en matière de politique étrangère au Canada pendant les années 70, semble montrer que l'approche de la politique bureaucratique est applicable à un système parlementaire. L'auteur soutient cependant que les différences structurelles entre le système présidentiel américain et le système parlementaire peuvent exercer un impact important à la fois sur le ton des politiques développées suivant le modèle de la politique bureaucratique et sur les effets de ces politiques.     

Bureaucracy and innovation

Abstract: As public bureaucracies have increasingly assumed responsibility for the satisfaction of human needs a logical adjunct is that they be innovative and creative in fulfilling these tasks. While the literature on conditions necessary for innovative behaviour in public organizations is slim, this paper suggests that such a list should recognize that innovation is most likely to occur when a government wants action for symbolic reasons but does not know or care about what sort. This might best be characterized as a policy of benign neglect, but for purposes of innovation it allows the policy implementators a free hand in developing programs to fit local conditions and circumstances. The dilemma or paradox here is that while this relationship is necessary for innovation to occur it contains within it the seeds of its undoing. Increasing political prominence of the activity in question, and the growing demand on public resources to fund it lead to greater public awareness of the policy area; interest among other bureaucratic actors in one's activities and often subsequent competition for policy primacy; bureaucratic expansion to accommodate this increased public and political interest; and given this, the necessity for greater external review of policy developments and expenditures - all of which ultimately kills innovation. One of the best examples of this type of policy development is the federal government's experiments in designing “better” housing for Canadian Eskimo/Inuit peoples between 1953 and 1959. By the use of this case, the paper explores the innovative process in some detail, demonstrating the kind of creativity possible in public bureaucracies and the limits to such innovative activity once politicization of a policy field and bureaucratic growth occurs. Sommaire: Puisque les bureaucraties publiques ont assumé de plus en plus de responsabilités pour satisfaire aux besoins de l'humanité, un complément logique veut qu'elles soient innovatrices et créatives dans l'accomplissement de ces tâches. Même si la documentation relative aux conditions nécessaires pour une conduite innovatrice dans les organismes publics n'est pas très considérable, cet article propose qu'une liste de ces conditions devrait reconnaître que l'innovation a plus de chance de se manifester lorsqu'un gouvernement veut agir pour des raisons symboliques, mais ne sait pas trop comment ou ne se soucie guère des modalités. C'est ce que Ton pourrait appeler une politique de négligence bénigne, mais pour les fins de l'innovation cela laisse à ceux qui mettent en oeuvre les politiques le champ libre pour déveloper des programmes adaptés aux conditions et circonstances locales. Le dilemme ou paradoxe ici est que, même si cette politique est nécessaire pour que se produise une innovation, elle contient en elle les germes de sa perte. La visibilityé politique accrue de l'activité en cause et la pression qu'elle crée pour avoir accés à des resources pubnliques de plus considérables conduisent à une prise de conscience plus grande du public à l'égard de ce secteur de politiques: à un intérêt de la prt d'autres acteurs bureaucratiques pour cette activité et souvent à une concurrence vive a l‘égard du rang qu'elle occupe dans des politiques; à une expansion bureaucratique pour s'adapter aux intérêtes publics et politiques qui se sont accrues; et, par conséquent, au besoin d'un examen éxterné plus elabore des nouvelles politiques et des dépenses qu'elles occasionnent - tout ce qui en fin de compte détruit l'innovation. Les expériences du gouvernement fédéral pour mettre au pour mettre au point un “meilleur” système de logement pour les Exquimaux/Inuit entre 1953 et 1959, représentent l'un des meilleurs exemples de ce genre de développement de politiques. À laide de cet exemple, l'article examine d'une manière assez détaillée le processus innovateur en démontrant le genre de créativité possible dans les bureaucraties politiques et les limites d'une telle activité innovatrice une fois que se produisent la politisation d'un secterur de politiques et la croissance bureaucratique.     

Policy analytical capacity and evidence‐based policy‐making: Lessons from Canada

Abstract: Evidence‐based policy‐making represents a contemporary effort to reform or re‐structure policy processes in order to prioritize evidentiary or data‐based decision‐making. Like earlier efforts in the “policy analysis movement,” its aim is to avoid or minimize policy failures caused by a mismatch between government expectations and actual, on‐the‐ground conditions through the provision of greater amounts of policy‐relevant information. A significant factor affecting the ability of policy‐makers to engage in evidence‐based policy‐making pertains to both governmental and non‐governmental “policy analytical capacity.” That is, governments require a reasonably high level of policy analytical capacity to perform the tasks associated with managing the policy process in order to implement evidence‐based policy‐making and avoid several of the most common sources of policy failures. Recent studies, however, suggest that, even in advanced countries such as Canada, the level of policy analytical capacity found in many governments and non‐governmental actors is low, potentially contributing to both a failure of evidence‐based policy‐making as well as effectively dealing with many complex contemporary policy challenges. Sommaire: L'élaboration de politiques axée sur des éléments probants représente un effort contemporain de réforme ou de structuration des processus de politiques dans le but de donner la prioritéà la prise de décisions s'appuyant sur les preuves ou fondée sur les données. Comme pour les efforts antérieurs du « mouvement d'analyse de politiques », le but est d'éviter ou de minimiser les échecs de politiques causés par un décalage entre les attentes du gouvernement et les conditions réelles sur le terrain, grâce à la disposition de plus amples informations pertinentes aux politiques. Un facteur important touchant à l'aptitude des élaborateurs de politiques à s'engager dans une élaboration de politiques axée sur les éléments probants est liéà la « capacité d'analyse de politiques » aussi bien gouvernementale que non gouvernementale. C'est‐à‐dire que les gouvernements exigent un niveau raisonnablement élevé de capacité d'analyse de politiques en vue d'exécuter les tâches associées à la gestion du processus politique pour mettre en œuvre l'élaboration de politiques axée sur les éléments probants et éviter ainsi plusieurs sources courantes d'échecs de politiques. Néanmoins, des études récentes laissent entendre que, même dans les pays développés comme le Canada, le niveau de capacité d'analyse de politiques observé dans de nombreux gouvernements et chez un grand nombre d'acteurs non gouvernementaux est faible ; cela pourrait éventuellement contribuer à la fois à un échec de l'élaboration de politiques axées sur les éléments probants ainsi qu'à l'échec de régler efficacement de nombreux problèmes contemporains complexes en matière de politiques.     

Policy process perceptions of senior Canadian federal civil servants: a view of the state and its environment

Abstract: Based on interviews with senior civil federal civil servants in Ottawa, perceptions of various actors' influence on public policy are examined. It is hypothesized that perceived influence patterns will change as one moves across the major phases of the policy process. Although it is expected that actors within the state will be of primary importance throughout the process, it is also expected that the relative importance of actors outside the state will increase as one moves from forming a policy agenda and selecting policy towards policy implementation. This should be particularly true of the perceived influence of private companies. Despite this change in perceived levels of influence of state versus non-state actors, the structure of correlation patterns for perceived influence patterns will probably not change dramatically from one policy process phase to the next. Results are also presented pertaining to the actual interaction patterns of the civil servants who were interviewed, as well as the relation between interaction and perceived influence. It is expected that there will be positive relations between these two types of variables but that direct interaction will not consistently explain the majority of variation in perceived influence variables. Sommaire: À la suite d'entrevues avec des hauts fonctionnaires fédéraux à Ottawa, on examine ici les perceptions quant à l'influence de divers intervenants sur les politiques gouvernementales. On prend pour hypothèse que ces perceptions évolueront à mesure que l'on avance d'une grande étape à l'autre dans le processus de définition des politiques. On s'attend à ce que les intervenants étatiques jouent un rôle primordial tout au long du processus, mais aussi à ce que le rôle relatif des intervenants extérieurs au gouvernement prenne de l'ampleur lorsqu'on passe de l'établissement d'une liste de politiques au choix des politiques elles-mêmes et, en?fin, à la mise en oeuvre de ces politiques. Ceci devrait s'appliquer tout particulièrement à la manière dont on perçoit l'influence des sociétés privées. Malgré ce changement du niveau d'influence perçu entre les intervenants gouvernementaux et les nongouvernementaux, la structure corrélative des influences perçues ne changera probablement pas de façon dramatique d'une étape à l'autre du processus d'élaboration des politiques. On présente également des résultats concernant l'interaction effective des fonctionnaires interviewés, ainsi que le rapport entre cette interaction et l'influence perçue. On prévoit des rapports positifs entre ces deux groupes de variables, mais aussi que l'interaction directe ne saurait expliquer de manière cohérente la plupart des variations dans les variables de l'influence perçue.     

Explaining local policy choices: A Multiple Streams analysis of municipal emergency management

Abstract: Canadian municipal governments are expected to play a central role in emergency management, which involves developing policies and programs to cope with emergencies and their impacts. But although all communities face potential emergencies, the quality of municipal emergency planning varies considerably from one community to another. This suggests that some municipal decision-makers have recognized emergencies as a problem and have prioritized this issue relative to others competing for attention and resources. This article examines policy-making in municipal emergency management through the lens of the Multiple Streams framework, an analytical model that explains how problems are recognized, how and why they are added to the decision agenda, and how they are matched with policy solutions. Sommaire : Les gouvernements municipaux canadiens sont supposés jouer un rôle essentiel dans la gestion des urgences, ce qui implique l'élaboration de politiques et de programmes pour faire face aux urgences et à leurs répercussions. Mais alors que toutes les collectivités font face à des urgences éventuelles, la qualité de la planification des urgences à l'échelle municipale varie considérablement d'une collectivitéà une autre. Cela laisse entendre que certains décisionnaires municipaux ont reconnu les urgences comme étant un problème et ont accordé la prioritéà cette question par rapport à d'autres rivalisant pour obtenir de l'attention et des ressources. Le présent article examine l'élaboration de politiques dans le domaine de la gestion des urgences dans une municipalité par le biais du cadre Sources multiples, un modèle analytique qui explique comment les problèmes sont reconnus, comment et pourquoi ils sont ajoutés au programme de décisions, et quelles sont les solutions en matière de politiques pour les résoudre.     

Radio-Québec: Une institution publique à la recherche d'une mission

Abstract. Radio-Québec is the Quebec educational television service, the Quebec equivalent of the Ontario Educational Communications Authority or of the Public Broadcasting System in the United States. However, Radio-Québec has also had to carry the burden of a ‘second mandate’: a symbolic one. Its foundation was part of Daniel Johnson's strategy to recapture jurisdiction over broadcasting from the federal government. Eventually-so many people thought-Radio-Québec would replace Radio-Canada within the frontiers of Quebec. However, the course of its development led it into a number of severe administrative problems. There was an institutional conflict with the Ministry of Education. There was public criticism of the quality of its productions, to the effect that it resembled a sort of ‘televised radio’ Finally, there was an increasing gap between its costs and its revenues, which led the organization to seek increased funds, ‘to improve the quality of its programming’ It is argued that many of these problems have arisen because of an initial emphasis on local production at the expense of broadcasting as such. Because of Radio-Québec's ‘patriotic’ mandate perhaps, the setting up of production facilities enjoyed the highest priority. Only in this way could ‘made-in-Quebec’ programs be produced. Broadcasting, on the other hand, did not begin until four years after the organization's foundation. Sommaire. Radio-Québec est un réseau d'Etat de télévision éducative, l'équiva-lent québécois de l'Office de la télécommunication éducative de l'Ontario, (Ontario Educational Communications Authority) ou de la Public Broadcasting System aux Etats-Unis. Mais Radio-Québec se voit aussi attribuer un deuxième mandat: de type « symbolique ». En effet, sa fondation faisait partie de la stratégic générale de Daniel Johnson, qui réclamait la juridiction entière du Québec dans le domaine des communications. A long terme-dans l'esprit de nombreuses personnes-Radio-Québec remplacerait Radio-Canada à l'intérieur des fron-tières québécoises. Mais, au cours de son évolution, Radio-Québec fit face à une série de défis assez graves. Il y eut un conflit institutionnel avec le ministère de l'Education, son client principal. Il y eut des critiques faites à l'égard de sa pragrammation, selon laquelle on faisait « de la radio télévisée ». Enfin, il y eut un problème financier; l'écart croissant entre ses coûts et ses revenus, qui l'amena à réclamer un surcroît d'argent « pour améliorer la qualité de la programmation ». L'hypothèse de ce travail est que bon nombre de ces problèmes résultaient d'une décision de développer d'abord le secteur de la production aux dépens du secteur diffusion. Peut-être à cause de son mandat « patriotique », la production eut la premiere priorité. C'était là le seul moyen de réaliser des documents « faits au Québec ». La diffusion, par contre, ne commença que quatre ans après sa fondation.     

Le syndrome du SUrViVant et les fonctionnaires fédéraux du Quebec: vers une répudiation du discours managériel dominant

Sommaire: La littérature en études managérielles et en gestion des ressources humaines concemant la décroissance organisationnelle et la réduction des effectifs maintient depuis une quinzaine d'années que leur principal effet néfaste serait le syndrome du survivant. Menace très réelle A l'accroissement de l'efficacité et de I'effi‐cience recherché par la décroissance organisationnelle, le syndrome du survivant nécessiterait d'être combattu par des pratiques de gestion des ressources humaines stratégiques pouvant éliminer ou amoindrir les symptômes couramment associés à ce syndrome. Cette recherche s'intéresse aux variations du syndrome du survivant dans des organisations de I'administration publique fédérale au Québec suite à sa sévère réduction des effectifs durant les années quatre‐vingt‐dix. Construite à partir d'un questionnaire complété par 3 307 fonctionnaires de vingt‐trois (23) ministères et agences de la Fonction publique fédérale du Canada répartis dans les seize (16) régions administratives du Québec, cette recherche suggère que le syndrome du survivant est un phénomène de faible intensité dans le cas des fonctionnaires fédéraux du Québec. Elle suggère également, suite à l'analyse factorielle et la régression linéaire, que les pratiques de gestion des ressources humaines privilégiées dans ces organisations publiques n'expliquent que très faiblement la variation des symptômes couramment associés au syndrome du survivant. En ce sens, cette recherche dément le discours pratique dominant sur le syndrome du survivant et le guide d'action managériel qui le sous‐tend, sans pour autant suggérer que la réduction des effectifs soit une décision et un processus exempt de tout effet pervers ou de conséquence non voulue. Abstract: Mainstream literature in human resource management (hrm) and managerial studies have suggested repeatedly over the last fifteen years that the main unintended consequence of downsizing is the so‐called survivor syndrome, a potentially     

Les politiques de régulation et le modèle d'Edelman: une analyse en fonction de la santé dans l'industrie de l'amiante

Sommaire. Le centre d'intérêt de cet article réside dans les politiques de regulation. Il s'agit de mettre à contribution un modèle théorique des politiques de régulation peu utilisé, soit celui de Murray Edelman, en l'expérimentant sur une politique elle aussi négligée des chercheurs, soit l'intervention de l'Etat en matière de santé au travail. Pour des raisons essentiellement d'ordre pratique, nous concentrons notre analyse sur la régulation de l'empoussiérage dans l'industrie primaire de l'amiante au Québec. Quant au modèle d'Edelman, qui postule que les politiques de régulation sont symboliques, il est disséqué et résumé sous forme de trois propositions principales. La première explique pourquoi l'Etat entreprend d'élaborer une politique de régulation; la deuxième montre comment s'exerce cette politique de régulation; et, la troisième s'applique à dégager les conséquences réelles de cette politique de régulation sur ceux en fonction de qui elle existe. Notre examen empirique de chacune de ces propositions nous amène à conclude que seule la deuxième est vérifiée quant au fond, de façon relativement satisfaisante (cette proposition affirme que l'organisme régulateur sera dominé par ceux qu'il veut contrôler). Ainsi notre étude de cas vient supporter un courant de pensée très influent parmi les analystes des politiques de régulation. En dernier ressort, nous tentons de mettre en relief ce qui nous est apparu comme étant l'idée la plus originale du modèle des politiques de régulation d'Edelman. Abstract. This article is primarily concerned with regulatory policies. Murray Edelman's little-used theoretical model for regulatory policies is experimentally applied to the policy of state intervention in the field of industrial health, one which has also been neglected by researchers. For practical purposes, we have concentrated our analysis on dust-control regulations in Quebec's primary asbestos industry. Edelman's model, which postulates that regulatory policies are symbolic, has been broken down and summarized within three main propositions. The first explains why a government attempts to draft a regulatory policy; the second shows how such a policy is applied; the third is concerned with the actual consequences of this policy for those affected by it. Our empirical examination of each of these propositions leads us to conclude that only the second can be substantially verified in a satisfactory manner (this proposition avers that the regulatory agency will be dominated by those it wishes to control). To this extent our case study provides support for a theory which is highly influential among regulatory policy analysts. Finally, we have attempted to highlight the most original idea in Edelman's model of regulatory policies.     

The new focus on the policy capacity of the federal government

Abstract: Senior officials in the federal public service are giving new attention to the need to strengthen policy capacity and this article draws heavily on the work of a task force of federal officials. Four themes run through the article: there is a strong, but neglected, managerial dimension to policy work; the greatest weakness in the current system is dealing with longer-term and strategic issues, especially of a horizontal nature; policy managers need to pay more attention to how to work with and support the external policy community; leadership at the most senior levels of the public service is critical for strengthening policy capacity. Policy management within departments is examined in terms of seven broad policy functions and organizational arrangements. Policy management across government is examined in terms of the role of central agencies and the special problems of horizontal coordination, including the conditions promoting coordination and the machinery of interdepartmental relations. The importance of the personnel dimension of policy work is underlined, with consideration of policy generalists, policy managers and policy specialists. Finally, relations with the policy research community and the provinces are examined. Sommaire: Les dirigeants de la Fonction publique fédérale s'intéressent davantage maintenant à la nécessité de renforcer la capacité d'élaboration des politiques, et le présent article s'appuie largement sur les travaux d'un groupe de travail composé de fonctionnaires. L'article illustre quatre thèmes: le travail d'élaboration de politiques comporte un aspect de gestion très marqué, mais négligé; la plus grande faiblesse du système actuel réside dans sa façon d'aborder les questions stratégiques et à long terme, surtout celles de nature horizontale; il faut que les administrateurs de politiques cherchent davantage à collaborer avec les organes délibérants extérieurs et à leur fournir leur appui; il incombe aux plus hauts dirigeants de la Fonction publique d'avoir le leadership si Ton veut renforcer la capacité d'élaboration de politiques. On examine la gestion des politiques dans les ministères par rapport à sept grandes fonctions des politiques et aux arrangements organisationnels. On étudie la gestion des politiques dans tout le gouvernement en fonction du rôle des organismes centraux et des problèmes particuliers de la coordination horizontale, notamment les conditions favorables à la coordination et le mécanisme des relations interministérielles. On souligne l'importance de l'aspect personnel dans le travail d'élaboration et on mentionne les généralistes, les administrateurs et les spécialistes des politiques. On aborde pour finir les relations avec le milieu de la recherche sur les politiques et avec les provinces.     

The policy process: an institutionalist perspective

Abstract: The stages model of the policy process constitutes the conventional wisdom about the policy-making for much of political science and public administration. That model has performed a number of important tasks for these disciplines, but also contains a number of fundamental weaknesses. These include its assumptions concerning linearity and the temporal ordering of the stages, and the difficulty of the model in coping with policy change. Further, outcomes of the stages model tend to be determined by the environment of politics, rather than by the actors and institutions within government. The analysis presented in this article attempts to restore institutions (including the public bureaucracy) to a more appropriate central position in the formulation and determination of policy choices. The use of institutional analysis not only reflects more clearly the complex reality of policy-making and the interaction of organizations within the public sector, but it restores value concerns to a central place in the analysis and interpretation of public policy. Sommaire: Le modèle d'étapes utilisé dans le processus d'élaboration des politiques constitue le modèle conventionnel par excellence pour une bonne partie des sciences politiques et de l'administration publique. Bien que ce modèle ait permis de mener à bien des tâches importantes dans ces disciplines, il fait preuve de faiblesse sur certains points fondamentaux. Mentionnons notamment ses hypothèses sur la linéarité et l'ordonnancement temporel des étapes, ainsi que ses difficultés à tenir compte des changements de politiques. De plus, les résultats obtenus avec ce modèle tendent àêtre déterminés par l'environnement des politiques, plutôt que par les intervenants et les institutions au sein du gouvernement. L'analyse présentée dans cet article tente de redonner aux institutions (dont la bureaucratie publique) la place plus centrale qu'elles méritent dans l'élaboration et la détermination des politiques. Le recours à une analyse institutionnelle ne se contente pas de refléter plus clairement la réalité complexe de l'élaboration des politiques et l'interaction des organisations au sein du secteur public, mais il redonne une place essentielle aux questions de valeurs dans l'analyse et l'interprétation des politiques publiques.     

Communication publique et processus démocratique

Sommaire: Aux différents paliers de gouvernement, les services de communication publique ont vu leur fonction et leur rôle se modifier pour prendre, dans certains cas, une place importante dans le processus décisionnel des administrations publiques. Cet article analyse les raisons d'une telle évolution en regard du processus de gestion des affaires publiques et s'interroge sur l'impact qu'elle peut avoir sur le processus démocratique dans son ensemble. Après avoir analysé d'une part les relations diverses qu'entretiennent les administrations privées et publiques avec leur environnement, et d'autre part la transposition du modèle de marketing aux activités gouvernementales, on tente de situer les fonctions de communication des administrations publiques au sein d'un système d'interactions incluant l'exécutif gouvernemental, l'environnement public et les médias. Selon le sens de circulation et les flux d'informations, les services de communication exercent plus ou moins une fonction traditionnelle de diffusion vers l'environnement ou une fonction conseil auprès des décideurs. L'importance croissante de cette dernière fonction, s'appuyant sur l'analyse des attentes des administrés, minimise la légitimité des choix politiques des élus et mène à une nouvelle forme de démocratie. Ces considérations s'appuient principalement sur les énoncés de politiques de communication exprimés par les divers paliers de gouvernements, et sur les entretiens non-directifs menés par les auteurs auprès de dix responsables des communications des gouvernements fédéral, provincial, municipaux et scolaires.     

Extending the realm of health policy with a “new public health” approach: A comparative look at the Canadian and Swedish national experiences

Abstract: Modern health‐care systems in OECD countries were built around hospitals and the preferences of organized medicine and are largely focused on acute‐care services and services provided by doctors. Starting in the early 1980s, however, the professionalization in several countries of trades traditionally involved in health promotion, together with the constitution of a group of researchers in social epidemiology and the corresponding development of specialized schools and research centres, brought new actors into health policy‐making worldwide. This led to the extension of contemporary health policy beyond the post‐war bio‐medical model into population health promotion and social policy. This article describes and analyses the means (and limitations) used by Canada and Sweden for extending the action radius of health policies. Results show that national policies in health promotion beyond the health sector contributed above all to developing and legitimizing an official discourse that presents social problems as factors affecting social inequalities in health. Health promotion represented a tool for maintaining central social norms, as national governments were re‐defining their role in social policy. Sommaire: Les systèmes modernes de soins de santé dans les pays de l'OCDE ont été construits autour d'hôpitaux et des préférences de la médecine organisée et sont essentiellement axés sur les services de soins intensifs de courte durée et les services médicaux. Cependant, depuis le début des années 1980, la professionnalisation des métiers traditionnellement impliqués dans la promotion de la santé survenue dans plusieurs pays, associée à la constitution d'un groupe de chercheurs en épidémiologie sociale et le développement d'écoles et de centres de recherche spécialisés ont introduit de nouveaux acteurs dans l'élaboration de politiques en matière de santéà l'échelle mondiale. Cela a entraîné une transformation de la politique de la santé contemporaine, qui a dépassé le modèle biomédical d'après‐guerre pour s'étendre à la promotion de la santé de la population et à la politique sociale. Le présent article décrit et analyse les moyens utilisés par le Canada et la Suède pour étendre le rayon d'action des politiques de la santé et les limites auxquelles ils font face. Les résultats indiquent que les politiques nationales visant la promotion de la santé au‐delà du secteur de la santé ont contribué avant tout à développer un discours officiel qui présente les problèmes sociaux comme des facteurs ayant une incidence sur les inégalités sociales de la santé. La promotion de la santé a représenté un outil pour maintenir des normes sociales nationales, alors que les gouvernements centraux redéfinissaient leur rôle en matière de politique sociale.     

Public managers and policy communities: learning to meet new challenges

Abstract: Comprehending external environments is an increasingly important facet of the work of senior public servants. The purpose of this paper is to introduce concepts that will help practitioners and academic observers to describe and analyse the structure and dynamics of policy communities. The paper first draws from the political science literature to identify different networks in policy communities, considering how the role of public managers changes from network to network, and then models policy communities as “learning” entities consisting of advocacy coalitions responding to policy challenges in competitive and cooperative interactions. The paper concludes that public managers have a special stewardship function in facilitating more productive learning within policy communities. Sommaire: Dans le cadre du travail des fonctionnaires supérieurs, il devient de plus en plus important de bien comprendre l'environnement extérieur. Le présent exposé vise à présenter des concepts qui aideront les professionnels du métier et les théoriciens à décrire et à analyser la structure et les dynamiques des communautés qui formulent les politiques. L'exposé se fonde d'abord sur la littérature dans le domaine des sciences politiques pour identifier divers réseaux'au sein de ces communautés, en tenant compte de l'évolution du rôle du gestionnaire public d'un réseau à l'autre, puis il présente un modèle de ces communautés en tant qu'ensembles «d'apprentissage» composés de coalitions qui militent en faveur d'un certain objectif et qui interagissent de façon concurrentielle et coopérative aux défis que posent les politiques. Selon la conclusion de l'exposé, les gestionnaires publics ont un rôle-clé dans la facilitation d'un apprentissage plus productif au sein des communautés qui décident des politiques.     

Policy change through sector intersection: forest and aboriginal policy in Clayoquot Sound

Abstract: Network and regime approaches to policy studies are both organized around the idea of a policy-specific subsystem. The problem with this sectoral focus is that it overlooks a potentially important source of policy: the intersection of one sector with another. This article analyses one example of policy change through sector intersection: the case of Clayoquot Sound on the western side of Vancouver Island, British Columbia. Prior to the late 1980s B.C. forest policy was conducted through a traditional regime emphasizing the mutually compatible interests of industry and government. Aboriginal policy, such as it was, was made in a relatively distinct policy regime. As a result of a critical combination of conditions in the early 1990s, these two policy regimes intersected, producing dramatic policy changes. This article analyses the separate regimes for forest and aboriginal policy in British Columbia and how the two regimes have been transformed in recent years and become increasingly entangled. The focus is then turned to Clayoquot Sound, a Crucible of change, where these developments have been taken to their greatest extreme. The article concludes by examining the implications of these developments beyond Clayoquot Sound and for theories of public policy. Sommaire: L'étude des politiques qui fait appel aux méthodes dites de «réseau» et de «régime» est axée sur l'idée d'un sous-systéGme caractéristique de la politique. Cette méthode sectorielle a le désavantage de négliger une source de politiques qui peut stre importante: l'intersection d'un secteur avec un autre. L'article analyse un exemple de changement de politique entraîiné par l'intersection de deux secteurs: il s'agit du cas de la baie Clayoquot, sur le côté ouest de I'éle de Vancouver, en Colombie -Britannique. Avant la fin des années 80, les politiques forestières de la Colombie Britannique suivaient un régime traditionnel qui mettait l'acccent sur les intérêts mutuellement compatibles de I'industrie et du gouvernement. Les politiques autochtones, si modestes fussent-elles, étaient formulées dans le cadre d'un régime distinct. Lorsqu'une combinaison critique de conditions s'est produite au début des années 1990, il y a eu intersection de ces deux régimes de formulation des politiques, produisant des modifications profondes de politiques. Cet article analyse les deux régimes différents de politiques forestières et autochtones en Colombie-Britannique ainsi que leur évolution au cours de ces dernières années qui a menéà leur enchevêtrement croissant. On se penchent ensuite sur le cas de la baie Clayoquot, point focal du changement, où ces tendances ont atteint leur niveau extrôme. Pour conclure, l'article examine les répercussions de cette évolution, au-dell de la baie Clayoquot, sur les diverses théories de politique gouvernmentale.     

La planification stratégique à Ottawa et à Québec: une comparaison de quelques ministères

Sommaire: Douze ministères (six à Ottawa et six à Québec) ont fait l'objet d'une recherche visant àétudier le processus de planification stratégique. Cette planification vise d'abord à identifier les enjeux stratégiques et à déterminer les orientations d'un ministère. Elle vise aussi, dans plusieurs ministères étudiés, à introduire un changement culturel, à mieux intéger les diverses parties de l'organisation, à améliorer l'efficacité et la productivité, à accroître la satisfaction et la qualité de vie au travail, ainsi qu'à améliorer les services à la clientèle et les communications. Au niveau de la gestion du processus, les auteurs ont constaté de grandes différences entre les ministères québécois mais une certaine homogénéité au niveau des ministères fédéraux où le processus semble davantage institutionnalisé. Par ailleurs, à Québec, les plans stratégiques donnent lieu à la préparation de plans annuels d'action élaborés pour l'ensemble du ministère, alors qu'à Ottawa, la responsabilité de la mise en application est laissée aux responsables de secteurs. Enfin, les auteurs ont identifié certaines conditions de succès: l'implication personnelle du sousministre et de l'équipe de direction, l'appui du ministre, la stabilité de la direction, un exercice conçu sur mesure, la simplicité du processus, la capacité de gérer les conflits, la volonté de régler les problèmes urgents sans attendre la fin du processus, la consultation et la responsabilisation des gestionnaires et, enfin, l'intégration de la planification stratégique au processus de prise de décision central du ministère. Abstract: This study designed to analyse the strategic planning process covered twelve departments (six in Ottawa and six in Quebec City). This planning effort is designed primarily to identify the strategic stakes and to determine the orientation of a department. In several departments studied, it also aims to introduce cultural change, to better integrate the various components of the organization, to improve efficiency and productivity, and to raise work satisfaction and the quality of working life, thus improving client services as well as communications. Regarding the management of the process, the authors found major differences between Quebec departments, but a certain homogeneity among federal departments, where the process seems more institutionalized. Moreover, in Quebec, strategic plans involve the preparation of annual action plans developed for an entire department, whereas in Ottawa responsibility for implementation is left to sector heads. Finally, the authors identify certain conditions for success: the personal involvement of the deputy minister and the management team, the minister's support, management stability, a custom-designed exercise, the simplicity of the process, the ability to manage conflict, a willingness to solve urgent problems without waiting for the end of the process, consultation and accountability of managers and, finally, integration of strategic planning into the department's central decision-making process.     

La politique québécoise de desengorgement des urgences

Sommaire: Depuis le milieu des années 70, au Québec, l'engorgement des services d'urgence est un problème qui refait surface de facon épisodique. En 1986, le gou-vernement québécois adopte un vaste plan visant à corriger la situation. En 1990, l'échec relatif de cette politique mène à I'adoption d'une nouvelle politique qui sera elle-même modifiée en 1993. Dans cet article, nous examinons les processus récur-rents d'émergence, de formulation et de mise en euvre de la politique québécoise de désengorgement des services d'urgence. Nous recourons, pour ce faire, à une version étendue du modèle proposé par Kingdon pour expliquer la mise à I'ordre du jour de certains problèmes publics par le gouvernement. Nous soutenons que le prolonge-ment donné au modèle de Kingdon permet de rendre compte des différentes phases de réalisation de la politique. Abstract: In the Province of Quebec, the overcrowding of hospital emergency wards has been a problem since the mid-seventies. In 1986, the Quebec government adopted a vast plan to correct the situation. The relative failure of the plan led to the adoption of a new policy in 1990, later modified in 1993. In this paper, we study the recurring emergence, formulation and implementation of Quebec policy towards emergency ward overcrowding. This study is based on an extended version of the model put forward by Kingdon to explain how some public problems appear on a government agenda while others are left aside. We contend that Kingdon's extended model is helpful to further our understanding of the policy process towards emergency wards in Quebec.     

Bureaucratic activism and the Charter of Rights and Freedoms: the Department of Justice and its entry into the centre of government

Abstract: Scholarly works on the impact of the Charter of Rights and Freedoms have largely focused on judicial activism and its effect on the political executive's ability to advance its policy agenda. As such, these works have suggested that a vertical transfer of decision-making authority from the parliamentary arena to the judicial arena has been the primary outcome of Charter review. This article considers the emergence of an alternative form of activism that is a by-product of judicial review on Charter grounds. Specifically, this article suggests that politically generated bureaucratic activism, a process whereby the development of policy within the administrative state has been restructured to incorporate an extensive Charter review of policy proposals, has ensured that the political executive has retained control over its policy agenda and continues to govern from the centre. More importantly, this bureaucratic activism has been under the direction of the Department of Justice and has seen a transformation within both the conceptualization of the centre of government in Canada and our understanding of executive-support agencies. Specifically, because the Department of Justice monopolizes Charter advice within the federal bureaucracy, it has been deployed by the political executive to act as a countervailing source of Charter advice to that of the judiciary and, thus, Justice has entered the centre of government in Canada. This development is largely because the Department of Justice is an important actor that generates policy space for the political executive in the new policy environment by offsetting judicial power. Second, because the Department of Justice has assumed new roles and responsibilities that allow it to control and coordinate the policy activities of line departments, Justice has emerged as an executive-support agency. This latter development is the result of bureaucratic activism, which exists in two distinct forms, reactive and proactive bureaucratic activism, but it is only in the latter phase that Justice has entered the centre of government and emerged as an executive-support agency. Sommaire: Les études sur l'effet de la Charte des droits et libertés ont visé avant tout l'activisme judiciaire et son effet sur la capacité des autorités politiques à poursuivre leur agenda de politiques. Selon ces études, le transfert vertical d'autorité déisionnelle de l'arène du parlement à l'arène judiciaire serait le principal résultat de la révision de la Charte. Cet article examine la naissance d'une autre forme d'activisme qui découle de la révision judiciaire à la lumière de la Charte. Plus précisément, cet article suggère que l'activisme bureaucratique d'origine politique, dans le cadre duquel chaque politique proposée par l'État se voit examinée à la lumière de la Charte, a fait que les autorités politiques tiennent bien en main leur agenda et continuent à gouverner à partir du centre. Ce qui plus est, cet activisme du fonctionnariat, sous la direction du ministère de la Justice, a vu se transformer à la fois le concept de centre de gouvemement au Canada et notre perception des organismes de soutien exécutif. Puisque le ministère de la Justice a le monopole des avis sur la Charte au sein de l'administration fédérale, les autorités politiques en ont fait une source-contrepoids en matière d'avis concemant la Charte pour contrebalancer les avis judiciaires, et ainsi le ministère de la Justice est entré au centre du gouvernement au Canada parce qu'il s'agit là d'un acteur important pour équilibrer le pouvoir judiciaire dans ce domaine. Deuxièmement, le ministère de la Justice est devenu un organisme de soutien du pouvoir exécutif parce qu'il assume de nouveaux rôles et responsabilités lui permettant de contrôler et de coordonner l'élaboration des politiques des autres ministères. Ceci résulte de l'activisme du fonctionnariat qui a deux formes distinctes, la forme réactive et la forme proactive, mais ce n'est que cette dernière qui a permis au ministère de la Justice de rejoindre le centre du gouvemement et d'agir en organisme de soutien de l'exécutif.     

Organization,administration and the environment: will a facelift suffice,or does the patient need radical surgery?

Abstract: The Canadian environmental policy process has changed dramatically in the last decade. In past years, environmental policy typically was determined in behind-the-scene meetings of industry and government officials. But with rising concern over environmental degradation came calls for a more transparent and inclusive policy process. Much interest has been given to round table multi stakeholder policy processes, and governments at all levels have been experimenting with them. This paper argues that while round tables may be an important first step in developing new policy-making mechanisms, they have some major limitations for the integration and articulation of environmental interests. While round tables are “new” with respect to their emphasis on multipartite participation, their underlying organizational logic reflects the traditional structure of the bureaucratic state. The non-traditional organizational structure of environmental organizations reflects an ideology that is diametrically opposed to the underlying philosophy of the bureaucratic state, making synthesis of the two difficult. Sommaire: Le processus de formulation des politiques environnementales au Canada a énormément évolué au cours de la dernière décennie. Dans le passé, «étaient les cadres de l'industrie et du gouvernement qui se réunissaient officieusement pour definir ces politiques. Cependant, face à la dégradation de l'environnement, des voix s'élevèrent en faveur d'un processus plus transparent et plus participatif. Les processus du type »table ronde« faisant participer de nombreux intervenants ont fait l'objet de beaucoup d'intérêt et de mises en oeuvre expérimentales à tous les paliers de gouvernement. Selon cet article, si les tables rondes représentent peut-êre un premier pas important vers la création de nouveaux mécanismes pour la formulation des politiques, elles comportent cependant quelques limites majeures lorsqu'il s'agit d'intégrer et d'articuler les intérêts en matière d'environnement. Les tables rondes apportent un élément nouveau en ce qu'elles font participer plusieurs intervenants, mais leur logique organisationnelle fondamentale reflète la structure traditionnelle de l'État bureaucratique. La structure organisationnelle non traditionnelle des organismes environnementaux reflète une idélogie qui est aux antipodes des principes qui sous-tendent 1'État bureaucratique, ce qui rend leur synthèse difficile à réaliser.