Les échevins et la formulation des politiques: Note méthodologique

Sommaire. Cet article examine la question du rǒle des échevins dans la formulation des politiques municipales, tout particulièrement les aspects méthodolo-giques de la question. Dans une première section, nous démontrons que la plupart des études qui ont analysé le rǒle des échevins n'ont pas réussi à ex-pliquer l'output municipal. L'échec s'explique par le fait que ces études privi-légient à peu près exclusivement les attitudes des échevins et n'accordent que peu de place aux comportements et au contexte objectif et concret dans lequel les échevins travaillent. Dans une deuxième section nous démontrons, à partir du cas de Hull, comment une étude des conditions concrètes de travail des échevins peut nous éclairer sur la formation des politiques municipales. Cette etude des ‘ faits matériels » du monde des échevins souligne l'importance des administrateurs municipaux. Les décisions du Conseil municipal ne relevent que très peu de considérations abstraites et ces décisions sont prises dans un cadre donné, un cadre en bonne partie façonné par les administrateurs municipaux. En somme, la principale conclusion qui nous semble émerger de l'étude, c'est l'importance, pour bien saisir le rǒle de l'échevin dans la formulation des politiques, de situer ce rǒle dans sa pratique quotidienne. Abstract. This article examines the question of the role of municipal councillors in the formulation of public policy, with particular emphasis on the methodological dimension of this question. In a first section the authors show that most of the studies that have examined the role of municipal councillors have not succeeded in explaining the municipality's policy output. This failure can be explained by the fact that these studies look principally at the attitudes of the councillors and give very little attention to behaviour or to the real environment in which the councillors work. In a second section we attempt to show, based on the example of Hull, how a study of the concrete working conditions of municipal councillors can illuminate the process of policy formulation. This study of the councillors' ‘real world’ illustrates the importance of the municipal administrators. Council decisions are not taken in the abstract, they emerge from a specific context or framework and this framework is largely structured by the municipal administrators. The major conclusion that emerges from the study is the importance, in order to understand the role of municipal councillors in policy-making, of situating this role in the context of the day-to-day work of the councillors.     

Les politiques de négociation du gouvernement federal canadien: selon la loi et selon les décisions administratives

Sommaire: La Loi des relations de travail dans la fonction publique a inauguré, en 1967, un régime décentralisé de négociation, dans lequel la solution des impasses se faisait normalement par arbitrage. La possibilité du recours à la grève, selon le choix exclusif du syndicat, fut introduite à la suite de grèves par les employés des postes en 1965. La liste limitée des matières sujettes à l'arbitrage, les concessions accordées à la suite de certaines grèves, et surtout le contrôle des salaires de 1975 à 1978 et l'imposition des 6% et 5% de 1982 à 1985, ont poussé la majorité des unités à passer de l'arbitrage à la grève pour la solution des conflits. En 1985 et 1988, la négociation s'est faite de façon fortement centralisée et une grève quasi générale eut lieu en 1991. Pour différentes raisons, une politique salariale imérative a remplacé la négociation des salaires ces dernières années. Ces changements radicaux se sont effectués sans modification aux dispositions fondamentales de la loi. Abstract: The Public Service Staff Relations Act in 1967 introduced an essentially decentralized collective bargaining system, in which impasses would normally be resolved by arbitration. The possibility for a union to select instead the conciliation-strike route was written into the act because of the 1965 strikes by postal workers. The restricted list of arbitrable matters, some important gains obtained through strike action, but mainly the 1975–78 wages control and the 6 per cent and 5 per cent restraint program of 1982–85 have convinced all important units to move away from arbitration to conciliation and strike for final settlement of conflicts. Units also regrouped for bargaining purposes. In 1985 and 1988 bargaining was conducted at a highly centralized level. In 1991 there was a close-to-general strike in the federal public service. Bargaining on wages has been replaced by an imposed unilateral wages policy. All these radical changes have happened without any important modification in the fundamental provisions of the Public Service Staff Relations Act.     

Les relations de collaboration entre le secteur public et les organismes communautaires du secteur jeunesse‐enfance‐famille : Entre la sous‐traitance et la coconstruction

Sommaire: L'État incite les établissements publics et les organismes communautaires à développer et à augmenter la fréquence de leurs relations interorganisationnelles. L'État veut ainsi favoriser une intégration des services permettant une meilleure réponse aux besoins sociaux de la population. Cette étude propose une typologie permettant d'analyser les modèles de relation qui se mettent en place entre ces deux groupes d'acteurs. La recherche s'est intéressée aux interfaces dans le secteur des services sociaux à l'enfance, à la jeunesse et aux familles québécoises. Au total, 111 gestionnaires ont répondu à un questionnaire leur permettant d'évaluer leurs rapports en fonction de quatre dimensions proposées par Coston pour situer les relations entre l'État et les organismes du tiers secteur. Le modèle de relation rapporté par les répondants est celui de la coexistence. Quoique le modèle de relation rapporté par les organismes communautaires et par les établissements publics soit le même, une analyse plus nuancée des résultats permet de constater que les organismes communautaires se perçoivent appartenir à un système plus socio‐étatique (dominé par les établissements de réseau) que les répondants des établissements publics. Abstract: The government encourages public institutions and community organizations to develop and increase the frequency of their inter‐organizational relationships. In doing so, the government seeks the integration of their services in order to meet the social needs of the population more effectively. This study aims to develop a typology for analysing patterns in the relationships being established between these two groups of stakeholders. The research focused on the interfaces in the social service sector for children, youth and families in Quebec. In total, 111 managers responded to a survey that enabled them to assess their relationships on the basis of four dimensions proposed by Coston for analysing relationships between the government and third‐sector organizations. The respondents identified “coexistence” as the most common type of relationships. Although the community organizations and the public institutions identified the same type of relationships, a more nuanced analysis of the survey results reveals that community organizations see themselves as part of a system that is more “socio‐governmental” in nature (i.e., dominated by the institutions in the network) rather than “public.”     

Les politiques de régulation et le modèle d'Edelman: une analyse en fonction de la santé dans l'industrie de l'amiante

Sommaire. Le centre d'intérêt de cet article réside dans les politiques de regulation. Il s'agit de mettre à contribution un modèle théorique des politiques de régulation peu utilisé, soit celui de Murray Edelman, en l'expérimentant sur une politique elle aussi négligée des chercheurs, soit l'intervention de l'Etat en matière de santé au travail. Pour des raisons essentiellement d'ordre pratique, nous concentrons notre analyse sur la régulation de l'empoussiérage dans l'industrie primaire de l'amiante au Québec. Quant au modèle d'Edelman, qui postule que les politiques de régulation sont symboliques, il est disséqué et résumé sous forme de trois propositions principales. La première explique pourquoi l'Etat entreprend d'élaborer une politique de régulation; la deuxième montre comment s'exerce cette politique de régulation; et, la troisième s'applique à dégager les conséquences réelles de cette politique de régulation sur ceux en fonction de qui elle existe. Notre examen empirique de chacune de ces propositions nous amène à conclude que seule la deuxième est vérifiée quant au fond, de façon relativement satisfaisante (cette proposition affirme que l'organisme régulateur sera dominé par ceux qu'il veut contrôler). Ainsi notre étude de cas vient supporter un courant de pensée très influent parmi les analystes des politiques de régulation. En dernier ressort, nous tentons de mettre en relief ce qui nous est apparu comme étant l'idée la plus originale du modèle des politiques de régulation d'Edelman. Abstract. This article is primarily concerned with regulatory policies. Murray Edelman's little-used theoretical model for regulatory policies is experimentally applied to the policy of state intervention in the field of industrial health, one which has also been neglected by researchers. For practical purposes, we have concentrated our analysis on dust-control regulations in Quebec's primary asbestos industry. Edelman's model, which postulates that regulatory policies are symbolic, has been broken down and summarized within three main propositions. The first explains why a government attempts to draft a regulatory policy; the second shows how such a policy is applied; the third is concerned with the actual consequences of this policy for those affected by it. Our empirical examination of each of these propositions leads us to conclude that only the second can be substantially verified in a satisfactory manner (this proposition avers that the regulatory agency will be dominated by those it wishes to control). To this extent our case study provides support for a theory which is highly influential among regulatory policy analysts. Finally, we have attempted to highlight the most original idea in Edelman's model of regulatory policies.     

Les partis de gouvernement les administrations publiques: un champ d'interactions mal connu

Sommaire. Cet article vise àévaluer les effets sur les systèmes politiques des interactions entre les partis de gouvernement élus et les administrations publiques, deux types très differents d'organisations complexes. Cette demarche trouve son intéirêt dans le fait que nous réalisons de plus en plus l'importance de l'aspect politique de l'activite administrative. Dans un premier temps, l'auteur expose comment des facteurs exteieurs a l'organisation de l'Etat ont favoris^ le pouvoir bureaucratique et affaibli le contr61e partisan. Par la suite, il pr6sente les conditions stratégiques d'action des divers acteurs gouverne-mentaux afin de d6gager les atouts et les handicaps respectifs du parti minist^-riel et des fonctionnaires. L'auteur conclut que le pouvoir bureaucratique recouvre bien autre chose que la seule superiority technique a laquelle on le resume trop souvent. II observe également une relation intime entre les limites de l'expansion bureaucratique et la capacity programmatique des partis de gouvernement. Abstract. This paper seeks to evaluate the effects on political systems of the interface between elected government parties and public administrations, two very different kinds of complex organization. This study is of interest in as far as we are increasingly aware of the importance of the political aspects of administrative activity. The manner in which factors external to state organizations have favoured bureaucratic power and weakened partisan control is discussed first. The author then presents the conditions for strategic action available to the various government players, with a view to discovering the respective assets and liabilities of the ministerial party and of the public servants. He concludes that bureaucratic power is far more than the mere technical superiority to which it is too frequently reduced. Finally, he notes the interrelation between the limits to bureaucratic expansion and the programming scope of the government parties.     

Les enjeux de l'évaluation de la performance : Dépasser les mythes

Since the 1990s, most Western countries have equipped themselves with frameworks and tools to measure health organizations and systems' performance. Paradoxically, several theoretical, methodological and usage issues remain unresolved. Conceptually, the notion of performance is vague and not well rooted in theory. From a methodological perspective, we are faced with numerous measures that don't always meet reliability, validity and usefulness criteria and don't help to grasp the complexity of the concept. Finally, the assessment results are not fully used to continuously improve performance. This article focuses on analyzing these issues by deconstructing the myths that slow down the development of better‐suited frameworks to meet decision‐makers' needs. It also proposes innovations based on the global and integrated assessment model of health systems.     

Les innovations techniques en santé: le processus décisionnel et les limites de la réglementation

Sommaire: Dans nos sociétés, les décisions relatives aux nouveaux équipements techniques en santé sont en général prises au sein d'instances relevant plus ou moins directement du pouvoir gouvernemental (ministères, organismes régionaux, hôpi-taux, etc.). Plusieurs intervenants agissent dans ce milieu public où, comme acteurs du processus décisionnel, ils ont à résoudre diverses incertitudes et è tenir compte d'enjeux politiques, professionnels ou organisationnels. L'influence de ces incertitudes et de ces enjeux sur les décisions dépend aussi beaucoup de la phase (décou-verte, implantation ou diffusion, par exemple) dans laquelle se trouvent les innovations à un moment donné. Cet article tente donc de démontrer la complexité du processus décisionnel dans la mise en place des nouvelles technologies médicales de haute intensité. II met I'emphase sur le rôle et les limites de la réglementation. Abstract: In our society, decisions concerning new technical equipment for health care are in general made by bodies that are more or less directly under government control (ministries, regional bodies, hospitals, etc.). As actors in the decision-making process, these entities are required to clear up many uncertainties and take into account the political, professional or organizational issues. The influence of these uncertainties and issues on decision-making also depends on the stage (for example, discovery, introduction or dissemination) that an innovation has reached at any given moment. This article attempts to illustrate the complexity of the decision-making process as regards the implementation of new advanced medical technologies, and emphasizes the role and the limitations of regulation.     

Cengagement des citoyens: Une alternative pour le renouvelle‐ment des relations entre les Autochtones et les non‐Autochtones

Sommaire: L'engagement des citoyens dans la formulation des politiques publiques pose de nombreux défis. Certains secteurs de la société canadienne les révèlent avec une acuité toute particulière et les questions relatives aux relations entre les Autochtones et les non‐Autochtones en sont un exemple. Signalons entre autres que tout projet d'engagement doit d'abord s'appliquer à favoriser un rapprochement entre les communautés autochtones et non‐autochtones. Ce texte présente les enseignements tirés d'une expérience d'engagement menée au Nouveau‐Brunswick par une équipe d'apprentissage formée de fonctionnaires fédéraux et provinciaux, de citoyens autochtones et non‐autochtones et d'universitaires. On y propose un modèle original inspiré d'expériences menées dans d'autres secteurs d'activité au Canada et reposant sur cinq conditions: un climat de confiance, une information accessible et crédible, l'existence de points communs, un dialogue sur les valeurs et les convictions et un processus souple. Cet article aborde quelques‐unes des grandes questions actuelles: gouvemance, démocratie, innovation, diversité, cohésion sociale, culture et valeurs. Abstract: The engagement of citizens in government decision‐making poses multiple challenges. Some issues in Canadian society, such as relations between aboriginal and non‐aboriginal people, illustrate these challenges in a particularly evident manner. For example, any commitment initiative involving the aboriginal and non‐aboriginal communities must be designed first to promote reconciliation. This article outlines the lessons learned from a commitment experiment conducted in New Brunswick by a learning team made up of federal and provincial public servants, aboriginal and non‐aboriginal citizens, and academic staff. It offers an original model inspired by experiments conducted in other activity sectors in Canada and based on five criteria: climate of trust, accessible and credible information, focus on commonality, dialogue on values and convictions, and flexible process. This article addresses some of the major current issues: governance, democracy, innovation, diversity, social cohesion, culture and values.     

Les gestionnaires de l'ombre: les directeurs1 de cabinets ministériels québécois

Sommaire: La proximité du ministre pour les directeurs de cabinet ministériel, leur accès à des informations stratégiques et sensibles et leur possibilité d'influencer le ministre ainsi que les hauts fonctionnaires sur des décisions de nature politique ou administrative, sont parmi les facteurs qui expliquent l'importance des rôles qu'ils peuvent jouer dans la gestion des ministères et organismes gouvernementaux. Pourtant, on trouve relativement peu d'écrits sur le sujet et les études sur le personnel politique datent de plusieurs années. À partir d'une enquête et d'entrevues réalisées avec des directeurs de cabinet du gouvernement du Québec ainsi qu'avec des sousministres, cette étude trace un portrait des principales caractéristiques des directeurs de cabinet ministériel. Elle examine la façon dont ils assument leurs fonctions et la nature des relations qu'ils entretiennent avec le ministre, le personnel du cabinet qu'ils dirigent et l'administration. Abstract: Proximity to the minister, access to strategic and sensitive information, and the ability to influence the minister and senior public servants in decision‐making are among the factors that explain the importance of the role of chief of staff to the minister in the management of ministries and government organizations. The literature on the subject, however, is relatively limited, and available studies on political staff are several years old. Based on a survey and interviews with chiefs of staff and deputy ministers in the Quebec government, this study describes the main characteristics of chiefs of staff. It examines the way they carry out their functions and the nature of the relationships they have with the minister and the staff that they manage.     

Les étudiants et la fonction publique: une etude des perceptions,des valeurs professionnelles et de I'attrait cornparatif

Sommaire. Cette communication donne les résultats dune enquête entreprise en 1973 par ses auteurs à l'occasion de laquelle ils distribuèrent un questionnaire comprenant quarante-trois questions à 323 étudiants de deux universités et trois cégeps de la province de Québec. Les opinions exprimées par ces répon-dants indiquent qu'une trés grande majorité des étudiants préfèrent orienter leur future carrière vers le secteur privé plutôt que vers le secteur public. 11s conçoi-vent le travail dans le secteur privé comme étant créateur, captivant et comme demandant de l'initiative. Par opposition ils ont tendance à considérer que le travail dans la fonction public requiert peu d'initiatives et est routinier. Nos conclusions confirment des études antérieures suivant lesquelles les anté cédants socio-économiques des personnes questionnées déterminent leurs perceptions et leurs attitudes vis-à-vis de I'emploi. Nous avons trouvé que les étudiants des couches socio-économiques inférieures avaient une opinion plus favorable de l'emploi dans le secteur public que leurs collégues plus favorisés. Les femmes éftaient plus favorable au service public que les hommes. Les étudiants des collèges avaient une nieilleure opinion de la fonction publique que leurs anînéks des universit.és. La fonction publique fédérale a un peu plus de prestige que la fonction publique québécoise bien que les étudiants ne soient pas -plus tentés de traveler pour le gouvernement fédéral que pour le gouvernement provincial. Abstract. This paper reports the results of a survey done by the authors in 1973. A close-ended questionnaire of forty-three items was administered to 323 students of two universities and three cégeps in the province of Québec. The attitudes expressed by our sample indicate that an overwhelming majority of students prefer the private sector as opposed to the public service, for future employment. The nature of work in the private sector is perceived to be challenging, captivating, and requiring initiative. Work in the public sector is generally looked upon as routine and requiring little initiative. Our findings support the conclusions of previous studies that the socioeconomic background of the respondents determines the nature of their perceptions and attitudes towards employment. We found that the students of lower socioeconomic status were more favorably inclined towards public service than those with higher status. Women were more attracted to public service than men. The cégep students had a better image of the public service than did their seniors in the universities. The federal Public Service projects a slightly better image than the Fonction Publiqué Québécoise. However, the students are not more attracted to work for the federal government than the provincial government.     

Les comités de direction des ministères: rele,organisation et fonctionnement

Sommaire: Cet article trace le portrait des comités de direction des ministères de l'administration québécoise et analyse divers aspects de leur rôle (raisons d'être, fonctions, attributions, fins, productions), de leur organisation (dénomination, moyen de création, composition) et de leur fonctionnement (préparation et déroulement des réunions, style de travail). Abstract: This article profiles the executive committees of the Quebec government departments as regards various aspects of their role (purpose, functions, responsibilities, goals, products), of their organisation (designation, originating body, composition) and of their operation (preparation and procedure for meetings, working style).     

Les styles de gestion des cadres supérieurs vus par les professionnels de la fonction publique du Québec

Sommaire: L'accommodement à réaliser entre les exigences de la productivité des services publics et la démoralisation des professionnels présente un défi majeur aux cadres supérieurs de la fonction publique du Québec. Cet article présente les résultats d'une étude effectuée auprès des professionnels en vue d'identilier les styles de gestion adoptés par les cadres pour renforcer leur moral et améliorer la productivité des services. Cette étude applique un modéle tripolaire qui distingue une gamme de neuf styles. Selon ce modèle, les styles sont définis non seulement par I'intérêt manifesté pour le bien-être du personnel et pour la réalisation du travail, mais aussi en fonction de I'intérêt exprimé pour le pouvoir. Le portrait tracé par les professionnels est comparéà celui que les cadres ont dessiné antérieurement dans une étude réalisée en 1980. Abstract: The compromise to be reached between the productivity requirements of public services and the demoralization of professionals poses a major challenge to senior managers in the Quebec civil service. This article presents the results of a study conducted among professionals in order to identify the management styles adopted by managers to strengthen morale and improve service productivity. This study uses a three-pronged model to distinguish a range of nine styles. Using this model, the styles are defined not only by the interest expressed in the well-being of the personnel and in the carrying out of the work, but also by the interest expressed in power. The story told by the professionals is compared to that of the managers, among whom a study was conducted in 1980.     

Politiques publiques et santé:les dilemmes de I‘évaluation prospective

Sommaire: Depuis le milieu des années 1990, plusieurs gouvernements ont affirmé leur volonté de tenir compte des impacts de leurs actions sur la santé des populations. En juin 2002, le gouvernement du Québec met en vigueur l'article 54 de la Loi sur la santé publique (L.R.Q. chapitre S‐22, 2001). Cet article atteste de l'obligation pour les ministères de tenir dorénavant compte des impacts sociaux, environnementaux et économiques de leurs actions sur la santé. La mise en Oeuvre de cet article suppose l'intégration d'un processus d'évaluation prospective des politiques publiques dans l'appareil gouvernemental, remet en question le fonctionnement vertical des administrations publiques et souligne l'importance d'une gestion stratégique des connaissances dans un monde sans frontières. Dans ce contexte, quatre dilemmes sont soulevés. Les deux premiers dilemmes sont d'ordre interministériel. Ils concernent les relations qu'entretiennent les ministéres entre eux et avec les organismes centraux. Les deux autres dilemmes s'intéressent à la dimension intra organisationnelle, c'est‐à‐dire la maniére dont chaque ministère réagit face aux demandes d'évaluations prospectives de ses politiques ou programmes et répond aux exigences dc l'article 54. Des méthodes qui devraient permettre aux administrations publiques de remédier à ces différents dilemmes sont également présentées. Abstract: Since the mid‐1990s, several governments have declared their commitment to ensuring that the impact of their actions on the health of the population is taken into account. In June 2002 the Quebec provincial government implemented article 54 of the Public Health Act (R.S.Q., chapter 2.2, 2001). This article stipulates the obligation on the part of the government departments to take into account the social, environmental, and economic impacts of their actions on public health in the future. The implementation of this article means integrating a process for the prospective assessment of the government's public policies, and re‐examining the vertical model of operation of public administrations; it also underlines the importance of strategic knowledge management in a world without borders. Four dilemmas are raised within this context. The first two dilemmas are interdepartmental in nature, and involve the relationships the government departments have with each other and with the central agencies. The other two dilemmas fall within the intra‐organizational sphere ‐ that is, the way in which each government department reacts to the demands for the prospective assessment of its public policies or programs, and how each department responds to the requirements of article 54. Processes that should allow the public administrations to solve these various dilemmas are also presented.     

Horizontalité et gouvernance décentralisée: les conditions de collaboration dans le contexte de l'action communautaire

Sommaire: Cet article s'interroge sur les formes de gouvernance qui caractérisent le secteur communautaire en s'appuyant sur l'étude de deux cas de partenariats locaux initiés par l'organisme Québec en forme (QEF) dans les régions de l'Outaouais et de la Mauricie. La participation croissante des organismes communautaires à la prestation des services publics met en relief l'importance de la collaboration et du partenariat interorganisationnels dans le cadre d'une gouvernance plus horizontale. L'article présente certaines difficultés posées par la construction d'une telle gouvernance dans le secteur communautaire. Le poids des structures de pouvoir traditionnelles, de même que les innovations proposées dans la littérature sur la gouvernance et l'horizontalité (élargissement des partenariats, développement de nouveaux objectifs partagés, etc.), ont beaucoup de difficultéà prendre assise dans la pratique communautaire. Abstract: This article examines the forms of governance that characterize the community sector, referring to two case studies of local partnerships initiated by the group “Québec en forme” (QEF) in the Outaouais and Mauricie regions. The increasing participation of community organizations in the delivery of public services highlights the importance of cross‐jurisdictional cooperation and partnerships within the framework of a more horizontal governance. The article presents some of the challenges surrounding governance construction in the community sector. The weight of traditional power structures, as well as the innovations proposed in the literature on governance and the implementation of a horizontal approach (securing broader partnerships, developing new shared objectives, etc.), are not easily adopted in community practice.