政策能力与国家公共治理

最近二三十年以来,由于市场经济放任模式一再出现危机以及失灵现象,国家公共政策能力问题摆到了政府和学者们的面前。政策能力成为当前各国政府关注的热点,也成为学术研究的重点。然而。政策能力并不是孤立的’它与国家能力、行政能力之间存在着内在的关联性。它们之间既存在上下结构关系,又存在着相互的联动关系。这三个方面的能力共同构成了所谓的公共治理能力。不同国家对政策能力自然具有各自的评价标准,更应具有形成这方面能力的支持系统。论文对以上这些复杂的关系做一尝试性的梳理。     

国家治理框架下的执政转型

一、国家治理标志着中国共产党的执政转型 中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。这不仅为中国未来发展设定了方向指引,同时也蕴含了中国共产党执政思维的重大转变。在新社会背景和执政环境下,中国共产党开始更加注重从现代治理理念出发重构党的执政思维,注重从一元执政到一元主导和多元参与;从一党治国理政到社会协同参与的执政机制转变。因此,国家治理不仅是中国全面改革的目标定位,也是中国共产党执政的思维转型。     

论基于国家治理体系的国家治理能力观

国家治理能力并非通常所说的国家能力概念,而是国家治理体系完成和实现国家治理之目标任务的能力。国家治理是基于公共利益而管理国家公共事务的集体行动,其目标任务具有规范性,即通过管理国家的公共事务,使得国家的所有成员都可以相互满足需要、互惠互利、共同受益并最终实现幸福的生活。国家治理体系则是国家治理主体的组织体系,这是根据国家治理的定义来判断的,可以说一切按制度渠道被组织起来参与国家治理的人都构成国家治理体系。根据这样的界定,国家治理能力其实是国家治理体系的能力,是它在国家治理过程中的功能表现,包括动议、决策和执行三种能力,其判断标准是动议是否全面及时、决策是否正确明智、执行是否有力高效。由于是国家治理体系在从事国家治理,所以国家治理能力就只可能源于国家治理体系。但国家治理体系并非无数个人的散乱集合,而是遵循集体行动的一般组织法则而构建起来的一套组织体系,所以更准确地说,国家治理能力取决于国家治理体系的设计和构建,即分工、协调和控制机制的设计和安排状况。这就是基于国家治理体系的国家治理能力观,它应当胜过强调治国人才作用的国家治理能力观,也优于强调外在环境条件作用的国家治理能力观。     

政策网络理论应用于我国公共治理的适用性分析

从20世纪70年代至今，政策网络理论从产生到备受争议再到不断发展完善直至成为政策科学领域的研究核心，显示出了巨大的理论价值，并成为人们对治理理论探索的新焦点。当前，对政策网络理论的应用主要有两种途径：一是作为政策过程的分析和描述工具；二是将之作为新的治理模式。分析作为治理模式的政策网络理论适用于我国当前公共治理的制约性因素，有利于将政策网络进一步应用于治理的机制创新。     

理解治理多样性：一种国家治理的新科学

现代社会及其公共事务的复杂性对治理构成了严峻的挑战。为了应对公共事务的复杂性、多规模性、嵌套性和动态性,很多研究者提出了不同的治理理论,并且都试图寻找“治理万能药”,以一种治理方式适用所有情景。然而人类要真正解决所面临的公共事务治理难题,就需要实现“认识论哲学”的转型,以“多样性”的思维范式取代“单一性”思维范式,按照“治理多样性”的新范式来重构治理体制“。治理多样性”分析范式是一种治理的新科学,其分析框架主要包括“行动者、机制、物品属性、结构和绩效”等要素,核心是公共事务与治理系统的有效匹配,实现基于“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的治理,多样性是其内在逻辑。治理本身是一个复杂演进和相互调适的过程“。治理多样性”要应用于治理实践,就需要发展出“诊断、设计和学习模型”。     

政府绩效评估的政策悖论与执行控制——一个多层治理的分析框架

运用多层治理理论分析政府绩效评估的组织结构与政策体系,发现绩效评估被裹挟在府际科层关系与多层次政策网络之中,并以纵向与横向两种运行方式相互作用。一方面,评估政策制定与执行体现为纵向政府层级的科层控制和横向部门的政策分割;另一方面,多层次政策网络彰显了多属性的政策系统和跨层次的政策需求。政府绩效评估多层治理的嵌入过程存在多层评估系统与科层运作的结构失配、制度供给与绩效需求的系统张力、政策系统与技术标准的匹配困境等三重悖论。因此,要对多属性的政策系统进行分类,设计跨层次的评估政策体系,满足政府、社会与公众的多元绩效需求。     

国家治理能力建设视野下的网络反腐三题

回顾十年来的网络反腐历程,基于"政府-公民"的发展路径发生了巨大变迁,既提升了国家治理能力,但也制约了网络反腐的进一步发展。要突破当前网络反腐的发展瓶颈,必须以国家治理能力建设的视野,注重实现法治与德治相结合和对网络反腐的公共治理,并广泛运用大数据技术,以推动网络反腐取得更大成效。     

国家安全的总体性能力：现实逻辑与分析框架

随着全球风险社会的来临,安全威胁呈现出主体的广泛性、演化的非线性和空间的跨域性等特征。由于以专业化分工和程序主义为基础的科层制已难以适应风险社会的跨界治理要求,因此网络结构成为当前应对风险复合化、践行总体国家安全观的实践样态。通过对整体性治理理论的检视发现,整合与协同是提升国家安全总体性能力的两大逻辑,制度能力、总成能力和协同能力是实现国家安全整体性治理的能力基础。研究认为,国家应建构以整合逻辑为导向的治理结构,在制度体系、运作机制和操作性规范等三个层次提供制度性支撑;依靠权威推动和治理技术,实现政府体系的整体性协调;综合运用安全意识提升、信息沟通、知识共享和优势互补策略,实现国家与社会在安全领域的有效合作。     

从实质性政策工具到程序性政策工具：国家治理的工具选择

政策工具是政策科学分析的重要主题,对政策目标实现具有显著意义。新世纪以来,政策工具研究虽深入发展,但已有研究更倾向于分析直接影响政策结果的“实质性政策工具”,间接影响政策结果的“程序性政策工具”未得到充分关注。文章通过分析政策工具研究的当代演化及政策工具的分类创新,阐释并比较程序性政策工具与实质性政策工具的效用特点及差异,揭示程序性政策工具研究的源起与价值体现。探寻程序性政策工具理论视角与国家治理现代化实践在政策议题建构、政策制定与政策执行等方面的契合,希冀丰富程序性政策工具研究的中国实践和中国方案,促进国家治理现代化中政策工具选择与应用的创新。     

治理现代化视域下国家制度能力探析

国家能力的集中体现就是一个国家的制度能力,中国叠加转型的社会发展际遇与现代化发展诉求迫切要求国家制度能力的提升。国家制度能力基于制度类型主要指制度构建能力、制度实施能力、制度更新能力、制度导向与选择能力等。国家制度能力提高既是现代国家成长的需要,又是当代中国社会的现实选择。制约国家制度能力提升包括利益结构、政府治理结构、政府组织及官僚体系、地方政府能力水平等因素,国家需要从转变治理理念、改变政府治理结构和治理模式、进行现代国家制度建设、提升执政党执政能力和水平等方面来夯实和提升国家制度能力。     

国家治理现代化视角下党的执政能力提升研究

国家治理现代化迫切要求提升党的执政能力。提升党的执政能力是增强国家治理现代化主体的前提,是党引领国家治理现代化的基本要求,是国家治理现代化的重要组成部分。国家治理现代化进程中,党的执政能力面临四个方面的挑战:一是经济全球化催执政环境的不确定性的挑战,二是政治民主化浪潮的挑战,三是社会结构深刻转型的挑战,四是党自身状况变化带来的挑战。需要从加强政党自身治理、优化政党执政方式、建立健全体制机制及运用现代科学技术四个方面提升党的执政能力,推进国家治理现代化。     

论国家治理现代化与政策范式转型

实践层面的政策范式,常被理解为一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格,包括政策问题、政策主体、政策价值和政策工具等构成要件。十八届三中全会提出的国家治理现代化,不仅涉及到具体政策和基本政策的改变,亦是对我国元政策的一次重塑,具有丰富的政策内涵。国家治理体系和治理能力现代化的推进,将带来一次我国公共政策范式的转型。     

行政体制改革下一步

从公共行政迈向公共管理全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。全会同时提出了“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”三个全新的概念。究竟何为政府治理？初步来看,从公共行政迈向公共管理,是政府治理的基本内容。     

公共管理是一种新型的社会治理模式

公共管理是一种新型的社会治理模式，它产生于人类社会从工业社会向后工业社会转变的过程中，是出于高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理要求而产生的。在人类社会的历史发展中，曾经出现过两种基本的社会治理模式，农业社会所拥有的是一种统治型的社会治理模式，工业社会中产生的是一种管理型的社会治理模式。在后工业化的过程中，出现了公共管理，它是一种服务型的社会治理模式。公共管理是人类社会治理发展的必然结果，它需要实现对传统的行政管理以及公共行政的继承与超越。     

治理现代化视域下政府行政伦理建设：价值意涵、实践困境与优化

治理现代化与政府行政伦理现代化之间具有密切的关系,其表现为行政伦理现代化是治理现代化的内容、治理现代化的前提、治理现代化的动力、治理现代化的标志。政府行政伦理现代化包括观念伦理现代化、制度伦理现代化、人事伦理现代化以及环境伦理现代化。当前政府行政伦理存在着四个方面的不足,即观念伦理上的停滞不前、制度伦理上的执行不畅、人事伦理上的等级较重、环境伦理上的活力匮乏。实现治理现代化要求政府行政伦理现代化建设与其同步推进,因此,要在治理现代化的作用下,以治理现代化的科学观念引导行政观念伦理、以治理现代化的完备制度塑造行政制度伦理、以治理现代化的人事管理推进行政人事伦理、以治理现代化的优良环境营造行政环境伦理。     

国家治理现代化目标框架下干部人事制度改革研究

在国家治理现代化战略目标下,我国干部人事制度改革占有主导地位,具有重要作用。它是国家治理现代化的重要内容和重要标志,是实现国家治理体系和治理能力现代化的制度保障,是实现党的治理的主要手段。现代国家治理是民主治理、法治治理和科学治理,这就要求干部人事制度改革要着力推行民主化改革,建立党的领导与人民当家做主的结合机制,以防止权力专断;着力推进法治化改革,加强显规则的执行和监督力度,以遏制潜规则蔓延;着力实行科学化改革,精细设计和建立科学、合理、可行的干部人事制度,以堵住机制程序漏洞。     

论我国国家治理体系和治理能力的现代化

科学执政、文明执政是国家治理体系和治理能力现代化的核心,半殖民地半封建的社会基础是影响国家治理体系和治理能力现代化的根本原因,确立科学的政治制度、法律制度、思想政治教育制度是加强我国国家治理体系和治理能力现代化的主要对策。     

制度—能力:优化营商环境的治理框架及其检验

优化营商环境的实质就是推进营商环境治理现代化,因而制度—能力治理框架对于优化营商环境具有可适性。通过对《优化营商环境条例》的文本分析,建构了一个包括市场主体保护制度、优化市场环境工作制度、政务服务制度、市场监管执法体系、营商环境法治保障等五个方面的制度安排与政务服务能力、市场监管执法能力两个方面的能力要求的治理框架体系,并运用该框架对当前我国各地优化营商环境实践效果进行诊断。研究发现:优化营商环境中仍存在诸如政策法规不完善、生产要素供给不足、乱收费、融资难融资贵、新任不理旧任的账、政府承诺不兑现、不作为乱作为、政商关系扭曲、任性执法、政策落实中梗阻、法治化思维欠缺等制度障碍,以及新衙门作风、信用监管效能不佳、执法协调联动不畅等能力问题。研究结论表明:制度—能力治理框架对优化营商环境极具解释力,是评价营商环境治理绩效,推进营商环境优化升级的有效分析工具。     

国家治理能力现代化视域下防范化解金融风险的困境与路径选择

防范化解金融风险的时代情势对国家治理能力提出新的要求和挑战。理清防范化解金融风险与国家治理能力之间的内在联系,才能从国家治理能力现代化的战略高度探讨防范化解金融风险的长久之策。通过构建制度供给能力、政策执行能力、社会动员能力的三维架构,可以对防范化解金融风险的现实困境进行清晰的展现。研究发现,当前的国家治理能力在防范化解金融风险过程中面临制度供给层面的基础性困境、政策执行层面的运行性困境以及社会动员层面的参与性困境。这就需要加强制度供给能力,增强制度供给的协调性、开放性与创新性;提高政策执行能力,优化政策执行主体及执行过程;激发社会动员能力,创新社会动员策略及传导机制。     

地方审计管理体制改革的分析框架：国家治理现代化的视角

国家治理现代化对地方审计管理体制改革提出新的要求。根据由组织设置、权力划分、制度建构、机制创新等四个部分组成的地方审计管理体制分析框架,现行行政型审计管理体制在组织、权力、制度、机制等四个方面存在与国家治理现代化发展要求不相适配之处,导致审计体系整体运行出现监督失灵、质量下降、目标偏失等问题。相应的,就应该从"坚持党的领导,优化组织设置;科学划分权力,建立权责清单;坚持依法审计,夯实制度基础;推进机制创新,增强改革动力"等四个方面推进地方审计管理体制的改革。