反向避责:上位转嫁与逐层移责--以地方政府改革创新过程为分析对象

中国地方政府官员存在下级向上级反向避责的特殊现象,反向避责过程包括专题会议研究、常务会议研究、深改小组会议研究、常委会议研究等四个责任分散层级。下位决策者放弃在本层级实施改革的权力选择反向避责,主要是出于规避责任、期待高位者推动、扩大改革相关者范围以及收益耗散有限等考虑,而上位决策者则出于改革政绩需要、责任共担机制、调动下位决策者积极性等原因同意承责。反向避责的动因可以归纳为政治利益与政治责任两个变量,通过建模分析能够预测分析反射避责过程,上位反向避责通过专题会议、常务会议、深改会议等三个层级转嫁责任,并通过常委会议转嫁扩散。三条必然的避责路径和两条可能的避责路径,并予以规避。反向避责形成的根源在于中国集权体制下的上位决策者的"权力超载"和下位决策者的"责任超载",其是权力-责任配置错位的结果。因而,应改革集权体制,合理划分下位与上位决策者之间的权力责任,避免权力或责任超载,建立权责对等、激励相容的权力、责任体系来调动各级决策者的改革创新积极性。     

从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究

随着当前政治经济环境的变化,全球性的避责时代已经来临,避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征。国外的相关理论和经验研究发现,经济发展、公共舆论、问责力度与政府官员避责行为之间具有紧密联系。对官员的避责策略可以用列举式、类型学和决策树三种方式进行归纳总结。中国基层政府官员常用的避责策略则包括忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊等。面临社会转型带来的挑战,官员避责行为造成改革压力指数化增长,产生公共政策失败、公众信任危机、政府内部激励不足等问题。针对官员避责所导致的不作为现象,亟待完善政府官员行为规范机制的顶层设计,对其作出系统化安排,尽快实现从模糊管理向精细管理、从无限责任向有限责任、从忠诚训练向能力训练的转变。     

责任政治视角下问责与避责的协同机制及其实现

在责任政治中,问责与避责之间的互动关系,对政治社会环境产生了深远影响。从"协同作用领域"出发,可得出:在责任政治视角下,当避责行为转移一定责任时,问责与避责结合可以提供激励以及完善责任认定;当问责制重视回应与沟通时,避责可以与之结合促进精准问责;当基于避责的责任维度时,二者结合有利于推动形成预防式问责制。基于此,可进一步深化对问责与避责关系的系统化理论认知,以破解问责与避责协同机制的现实困境。     

控制型问责可否有效遏制避责行为？——基于官员行为与制度规范的内在逻辑分析

建立和完善问责机制是确保公职人员正确行使自由裁量权、约束和规范政府行为、推进责任型政府建设的重要举措。严厉的问责会导致“问责悖论”,即问责愈严,避责倾向愈趋严重,但问责和避责之间并非简单的线性关系。通过内容分析法将避责分为三类,即回避责任、推诿责任和异化责任,并对三类避责的内涵和外延进行界定,然后基于869名公职人员的问卷调查数据对问责和避责之间的关系进行实证检验,结果表明,以监督和惩罚为特征的“控制型问责”对这三类避责的作用和影响不尽相同。控制型问责虽然可以遏制回避责任这类直接忽视和敷衍责任的行为,但助长了异化责任这类更加隐蔽的避责行为。因此,要解决避责问题,不能一味关注问责力度,关键在于针对避责现象的复杂性和多样性设计合理的问责机制,明确职责要求,有效激发官员责任意识。     

动态问责压力情境下基层干部的避责策略选择——基于S镇“百日攻坚”行动的考察

基层干部在问责压力下采取不同避责策略,一直是学术界关注的重要议题。既有研究较少从动态压力情境审视基层干部避责行为,也忽视了基层干部在问责过程中的责任感知与自主性。为探究动态问责压力情境下基层干部多元避责行动的原因,通过对S镇推进人居环境整治“百日攻坚”行动的案例分析,提炼了“动态情境-责任感知-策略响应”的解释框架。研究发现：动态问责压力情境和责任感知过程的不确定性,共同形塑基层干部多样的避责策略,表现为异质性的避责逻辑。基层干部避责研究应超越结果导向的研究局限,走向基于动态情境的研究。本研究拓展了避责行为的研究视角,为完善创新问责机制和治理避责行为提供了理论支持。     

突发公共卫生事件中的基层数字治理及其关系优化——基于治理关系中的基层避责与信息茧房视角

在国家治理体系和治理能力现代化背景下,提升基层政府在突发公共卫生事件中的疫情防控能力愈加紧迫。基层数字治理为疫情防控提供重要支撑,治理边界呈现出"政府主导型"的层级化色彩,数据产生于政府向社会主体直接汲取的数字,数字收集与整理以上级政府需要为标准,且上级掌握数字控制权,数字运用在治理过程中呈现保运转、避责任的状态。基层数字治理的有效性逻辑体现在数字赋予基层治理社会动员和管控能力上,治理边界呈现出向下包容趋势,消解了基层政府与社会主体之间边界与责任模糊性的弊端。基层数字治理的关系优化依托数字赋能解决了治理中的基层避责、信息茧房等现实问题。     

“不要建在我的辖区”：科层组织中的官员邻避冲突——一个比较性概念分析

基于经验事实和理论研究,建构出"不要建在我的辖区"的新概念。与已有"不要建在我家后院"的概念进行比较分析发现,官员邻避冲突的主要指向在于责任规避,民众邻避冲突的核心焦点则是利益博弈。在冲突主体上,官员邻避冲突集中在科层组织内部,而非官民二元之间;在冲突时间上,官员邻避冲突发生在决策之前,而非公示之后;在冲突形式上,官员邻避冲突相对温和拖延,而非激进短暂;在冲突治理上,官员邻避冲突依赖于权力运作,而非利益协商。"不要建在我的辖区"是邻避概念在科层组织的新应用和新发展,既拓展了邻避研究的知识边界,也为理解复杂府际关系的动态演变提供了理论基础。     

转型时期地方政府决策行为分析

转型时期,地方政府的决策行为在不同领域具有不同特点,影响因素主要来自职能与角色定位、法律与政策、利益与官员素质、任期与资历、信息与监督等方面,为此,必须通过界定地方政府的决策权力边界,规范决策程序,公开决策过程,加强决策监督,让地方政府在决策时正确地做事,做正确的事。     

责任分立与责任超载：县域治理视角下乡镇避责的生成逻辑

作为当前基层治理现代化中的突出现象,乡镇避责已经成为政治学与公共管理学关切的重要议题。基于对川西D县的田野调查,并借助“责任—资源—行动”这一理论分析框架,研究发现,国家治理现代化的推进使得县乡之间的责任体制在由保护型发展为分立型的同时,也导致大量治理任务下沉到县域。而为完成自上而下的治理任务,县级政府往往利用其上位优势,将事务进一步下沉给乡镇,但这种事务下沉以责任动员为载体,并没有伴随相应的资源赋能。对于配置性资源和权威性资源的掌控,乡镇均处于劣势,由此导致乡镇“责任超载”。为规避潜在的政治责任,乡镇政府不得不采取如下策略,如问责“模糊化”和“弱者的武器”等。破解乡镇避责难题,需要科学地、有针对性地对县域治理改革进行纠偏,以真正推动基层治理体系和治理能力现代化。     

基层治理中的责任状:“督责令”还是“免责单”?

责任状是目标管理责任制的载体,其初衷是明确各级政府责任,引导基层政府主动担当,促进治理绩效提升。责任状既是国家治理清晰化的需要,也契合了理性官僚制的基本原则,同时能将行政网络紧密地联系起来。责任状的实施有着明确的法律依据、制度保障和财政保障,官员的晋升冲动则构成其落实责任状的内在动力。责任状可被分为"实功型""表演型"和"甩锅型"三种类型。责任状在实践中演变为免责单,主要是由职责同构的政府间关系、基层治理中的权责错位、地方政府及其官员的避责策略等多重因素共同造成的。     

公众风险感知、政府信任与环境类邻避设施冲突参与意向

邻避冲突不仅与公众风险感知相关,还是多种心理因素在特定情境下综合作用的结果。基于湖北省多个环境类邻避设施周围公众的实地调研,探索公众风险感知、政府信任对邻避冲突参与意向的影响,并验证公众政府信任对其风险感知与环境类邻避设施冲突参与意向关系的调节效应。研究结果表明,公众对环境类邻避设施的健康和环境风险感知、政府行为信任是影响其冲突参与意向的最主要因素,政府信任对公众风险感知与邻避设施冲突参与意向关系存在显著的调节效应。为了达到"邻避冲突可免"的治理效果,必须加强邻避设施风险评估和运行监管,降低设施本身的负外部性,弱化公众的风险感知;地方政府应在"公众中心"的行政理念指导下,加大邻避设施相关决策信息的公开度,创新风险沟通方式,提高公众的政府信任度。     

地方治理中的问责与容错机制:内在张力与制度平衡

问责与容错是全面深化改革中的两种重要机制。问责制度的强化在肃清腐败行为的同时也一定程度上导致了官员的避责行为,使得地方官员在治理中害怕犯错担责而选择消极退避。如此便和激励改革创新、包容改革失误的容错机制构成了内在张力,具体表现为问责压力下官员的不敢犯错以及容错机制在应用中的不健全。为此,应厘清问责与容错的涵盖范围与制度边界,进一步落实科学的容错机制,引入公众参与问责与容错机制,平衡正向激励和负向激励的关系。     

风险社会邻避困境的化解:以共识会议实现公民有效参与

当今世界是个充满风险、各种风险叠加的风险社会,公共决策因之变得更加困难,因邻避设施建设而形成的邻避困境充分显示了公共决策的困难性。本研究针对目前正困扰政府治理的邻避问题,认为邻避决策实质上是对利益和风险进行分配的一种风险决策。在对风险认知存在巨大差异的背景下,政府封闭式的决策模式、公民利益诉求表达不畅以及专家遭遇社会信任危机是导致我国邻避困境的主要原因,化解这一困境的关键在于实现公民在公共决策中的有效参与,通过理性对话打破邻避设施"建与不建"的冲突困境。而共识会议作为一种科技风险的民主治理模式,强调公众与专家平等、充分地理解和对话,是实现公民参与的一种有效形式,对化解我国的邻避困境将有着重要助力。     

邻避型环境群体性事件的政府治理

人们对影响生活质量的邻避设施抗拒乃至激烈反对,很容易出现邻避型环境群体事件。社会剧烈转型、冲突条件充分、政府公信不足是产生邻避型群体性事件的时代背景,地方政府作为治理主体并非在所有邻避设施上能与公众采取互动与合作,其治理机制还不能完全适应邻避冲突,政府妥协说明其治理成效并不理想。政府理论创新与民主治理能力不足,都不利于避免群体性事件发生。这就需要在决策和执行时规范政府治理主体,完善政府治理机制,提高治理效果,并要做到理论创新和民主治理能力提升。邻避思维不可免,邻避冲突可避免。     

重大决策终身责任追究制度的现实困局及其破解

建立重大决策终身责任追究制度有利于优化政府决策,提高决策水平;强化决策者责任意识,遏制权力滥用;维护政府形象,提升政府公信力。从目前相关实践来看,重大决策终身责任追究制度的贯彻实施面临重大决策范围不明确、重大决策程序不具体和终身责任追究制度不完善三大困局。只有通过明确重大决策的范围、细化重大决策程序、完善终身责任追究制度以突破困局,重大决策终身责任追究制度才能落到实处,发挥其应有作用。     

地方政府决策创新的实践和启示——杭州市开放式决策的调研分析

杭州市的开放式决策创新保障了决策程序和结果的正义性,丰富并拓展了政务公开的内涵、形式和外延,有助于提升政府决策的合法性和决策质量,有助于塑造良好的政府形象和提升政府公信力。杭州市的实践表明,进一步推进开放式决策,需加强宣传力度,拓宽公众参与渠道;强化决策会议议题与公共需求之间的关联度,提升公众参与深度与广度;完善决策程序,强化决策程序的正义性;强化责任追究机制,加强决策的制度化建设。杭州市的开放式决策启示我们,要通过战略意识的转变与创新,奠定决策中公民导向的思想基础;通过决策平台与载体创新,加速推进决策过程的电子化程度;通过机制体制创新,实现决策程序的制度化、规范化和民主化等。     

责联网：大数据驱动的精准问责实现机制

精准问责是全面从严治党和问责实践发展的必然要求。从责任政治理论视角看,责任是精准问责的突破口,大数据时代为精准问责提供了技术支撑。基于责任政治理念和大数据技术提出的促进精准问责实现的责联网模型,它包括风险知识层、责任设计层、责任管理层、责任文化层等四个层级。文章从关键要素和主要机制两个维度介绍了责联网在消防安全管理领域的实践应用,同时对责联网赋能精准问责的技术治理问题进行了反思。责联网为实现精准问责提供了新的分析视角和技术路径,基于大数据技术的责任管理体系可以形成对责任的动态与量化管理,有助于解决精准问责的责任认定与追究等难题。     

自组织调适视角下基层治理共同体治理责任配置及其履责路径

我国基层治理共同体治理责任配置呈现出由行政化职责同构迈向自组织均配调适责任的内在变迁规律。在自组织调适视阈下，基层治理共同体治理责任体系关涉内外联动、结构异质、竞合涨落与反馈调适四大核心要素，不同责任主体与自组织系统形成分异化、多角色、交互性关联机制，责任履行的路径集中体现在负熵渠道畅通、差序化协同、分异利益融汇与自洽循环调适等方面，即通过坚持平衡资源配置、开放兼容、监管强度等基层治理共同体开放原则，优化其履责情境；通过形构不同角色差序化协同的治理模式，明晰其履责角色；通过坚持利益平衡分配原则、个体理性服从集体理性、分配程序公正等基层治理共同体公共利益结构的优化路径，激发其履责动力；通过正负反馈链的交替循环和持续作用，提高其履责效能。     

邻避危机何以愈演愈烈——一个整合性归因模型

邻避危机是社会转型期公共危机的重要形式。当前,邻避危机的演进机理仍缺乏系统性的解释框架。基于内生和外生融合性视角,以2007至2013年中国主要邻避危机事件为研究对象,采用多案例研究法和扎根理论,建立了邻避危机演进的整合性归因模型。研究表明:(1)以感知风险、感知挫折和不信任感为主体的抗议者邻避情结"愤怒三角形"是邻避危机演进的内在驱动力;(2)在利益相关者和管理者的"双重人格"下,地方政府的随机性治理策略成为重要的外部推力,在邻避危机演进中发挥着调节效应;(3)外部情境尤其是邻避设施规划运营体制与危机治理体制,是邻避危机不断涌现的现实土壤;(4)动员者、运营商和其他主体(专家、媒体、NGO等)在邻避危机演进及治理中亦扮演着重要角色。最后,提出了指向公众沟通、以人为本和柔性治理为标志的治理启示。     

重大行政决策法治化的实现路径

"重大行政决策法治化"已经成为加快建设法治政府过程中的一个重要问题,其基本的实现路径为:激活民主参与、健全法定程序、强化合法性审查、落实决策责任。民主参与对于重大行政决策遵循法治理念起着基础性的作用。建立健全决策的程序,不仅应该抓好决策的相关环节,而且应该加快重大行政决策程序方面的立法工作。合法性审查不仅要廓清"谁审查?审查谁?"的问题,而且更要强调:如果没有经过合法性审查或者审查结果为不合法的,行政机关不得对此事项进行决策。落实决策责任需要明确责任主体、责任条件、责任种类,保障责任的实现。