基于体制机制创新的乡镇政府治理能力提升路径研究 ——以衢州乡镇模块化运行机制创新为例

职责与权力、资源配置的失衡,是制约乡镇基层政府运行和治理能力提升的体制症结。基层治理是国家治理体系的重要组成部分,乡镇政府治理能力的提升,需要纳入整个国家治理体系现代化进程来审视。浙江省衢州市的探索实践表明,在现有宏观体制环境下,聚焦条块体制和科层体制存在的突出问题,通过构建新的运行机制,全面整合乡镇治理资源,以综合性团队协作替代条块分割的专业化科层管理,是提升乡镇政府治理能力的有效路径。     

论完善广东经济发达镇政府权责体系

广东经济发达镇在地方经济发展中扮演重要角色,但受传统的上下级政府间关系及镇级自身体制设置的束缚,它的权责体系建设远远滞后于市场经济的需求,导致了相应公共服务水平低下、条块矛盾突出、社会建设落后。应明确县(县级市)镇两级政府权力与责任边界,做到权责相对等,即:厘清上下级之间的权责分工;赋予经济发达镇部分县级市的经济管理权限,提高经济发达镇行政效能,对镇级相同、相近和相关的职能进行有机整合,优化权责和资源配置,增强其协调性和执行力。     

“用科层反对科层”:河长制的运作逻辑、内在张力与制度韧性——基于上海市秦镇的实证分析

通过“用科层反对科层”的方式打破原科层制组织存在的平级协调困境,从而解决河道治理的低效甚至无效问题,是基层政府在治理水环境问题时所采用的主要措施。在此治理过程中,科层组织内的平级协调关系被层级压力关系所取代,从而形成了水环境治理体系的高效运转。但重构的科层治理体系也形成了新的内在张力,即“块”的协调手段缺失、“条”的工作积极性衰减和基层社区工作的碎片化等。重构之后的水环境治理体系在将平级协调矛盾转换为层级治理压力时,也将治理任务转移到了科层体制之外,从而维持了科层体系的运作,形成了一定的制度韧性。     

权责关系规范化：基层政府减负的路径选择

为基层减负是提高基层治理效能的重要基础。基层政府负担较重既是老问题也有新表现，既与国家治理转型的过程相伴随，也与深层次的体制设计密切相关。权责关系是理解基层政府负担的重要视角。基层政府在政治性责任、事务性责任、问责压力不断强化的同时，激励性权力、惩罚性权力、协调性权力不足，权力与责任之间的脱节、不一致使基层政府处理复杂事务的能力欠缺，各种工作负担得不到及时有效的缓解。权责关系规范化是基层政府减负的重要前提，通过加强权责清单制度建设、创新工作机制、优化督考激励模式，推动权责边界清晰化、规范化，提升基层政府在治理中的话语权，激发基层干部内生动力，进而实现为基层政府松绑减负、提高基层治理效能的目标。     

双重嵌入：以数字技术打破基层治理中的条块分割

文章聚焦破解条块分割这一基层治理中的结构性难题。数字技术通过结构嵌入和关系嵌入，在一定程度上改变了权力、规则和信息等结构要素，优化了科层运行机制，有助于打破条块分割，提高基层治理的回应力，具体包括：通过结构嵌入，改变科层内外权力运行机制，重塑权责关系。同时，改变科层僵硬规则，创造柔性边界和组织弹性；通过关系嵌入，推动主体地位发生变化，重塑主体间网络关系。     

制度激励与积极性治理体制建构——以河长制为例

全面推进河长制,是解决我国复杂的河流治理问题的重大制度创新,更是推进流域治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文通过实证案例调研,认为河长制通过契约治理机制实现权力和责任的制度化分配,依托组织结构框架,将党政体制嵌入到河长制的组织设计,通过激励问责机制,实现治理责任和治理效率的诱因倒逼。河长制的治理逻辑可以概括为通过流域公共治理权责的制度化配置,调动多层级治理主体的积极性,形成高层党政部门立治、具体职能部门施治、基层群众和社会力量参治的制度化激励。调动积极性是最大的民主。河长制把中国特色国家治理制度的组织优势开发出来,建构出用国家制度激励各方的积极性治理体制,这就超越了学术界一直以来存在的“压力型体制”理论惯性思维。     

权责失衡的社区治理——基于上海市的实证分析

街居之间行政压倒自治、部街之间条条牵制块块、基层组织之间相互推责而又争权夺利、基层组织与居民之间若即若离互不担责是社区治理中权责不对称的集中体现。社区治理权责失衡同基层组织自身能力、压力型政府体制、公共责任体制和法律制度规范等多重因素直接相关。推动社区治理权责一致,需要坚持多元合作的理念、问责追溯的策略、制度为本的导向这三大基本原则,同时还要明晰政府职能定位、划清居委会权责范畴、提升居民理性参与能力、构建合理的基层组织关系。     

以督促治：乡镇政府运作的一种新机制——基于H市A镇治理实践创新的分析

随着国家加大向农村社会输送资源的力度，乡镇治权经历了从被动弱化向无序扩张的内在转变，对权力进行监督成为推进乡村治理现代化转型的关键所在。当前乡村治理场域逐步建立起以层级分布和条块互动为基本特征的乡村监督体系，构成了乡镇政府推动中心工作的新机制，并逐渐建构成为乡村治理模式的基础性逻辑。通过监督进行治理是当前乡镇政府运作的创新治理机制，一方面具有治理模式转化、政策层级统筹、政策落实考核的制度功能，另一方面进一步明确了纪检监察组织在监督体系中的核心地位，使其能够借助问责机制介入治理过程之中，实现对乡镇治权的自我约束。作为反向激励形式，通过监督进行治理有着深刻的制度基础，其有效运行依赖于控制权结构的内在调整、治理资源的项目化运作以及数目字管理的普遍运用，是影响乡镇政府行为的另一重面向。     

治理能力现代化视域下地方政府权责清单制度实施研究

权责清单制度契合了推进政府治理能力现代化的制度性机理,是实现政府治理能力现代化必然的价值选择。近年来,我国地方政府在权责清单制度实践方面做出积极探索,现已取得初步成效,但从实际运行角度来看,仍然存在政府公职人员对权责清单重视程度较低、社会组织及公众参与程度较低、权责清单制度实际落实情况不透明、权责类别分类不科学等问题。为进一步促进权责清单制度有效落实,未来我国地方政府权责清单制度建设应从建立权责清单+激励约束清单"双单并轨"机制、培养社会组织及培养公众参与意识和能力、完善权责清单制度动态调整机制等方面入手,积极完善政府权责清单制度建设,加快政府治理能力现代化步伐。     

大数据时代“横纵联动”基层政府治理体制创新——以深圳市宝安区改革为例

条块分割是中国行政体制改革面临的核心顽疾之一,其本质是权力、责任与利益之间的分配问题。"横纵联动"基层政府治理体制强调以需求为导向的数据化变革推动基层政府治理理念的革新、政府职能转变以及权力运行机制的重塑。这一体制可以用"体制力量+资源支持+技术支撑"来概括,其特点为"纵向到底、横向到边、横纵联动、无缝对接"。其创新实践在于重构集中统一指挥体制以优化"条块"职能,重塑以责任为核心的基层政府治理体制,改变基层政府治理体制的治理单元属性,通过技术嵌入重塑权力运行机制和推动治理重心下移。     

扩权强镇应与扩权强民并举

“扩权强镇”将有效化解乡镇“权小责大、权责不一”的矛盾，提高乡镇的服务水平，大力推动镇级经济的发展。但是需要在“扩权”、“放权”过程中时刻挚埸权利的无序膨胀。限制强势政府的权力，就必须要有相匹配的强势的民众监督。     

强镇扩权:城市基层治理创新路径的生成与诠释

"强镇扩权"旨在通过权力下放、委托执法等方式赋予经济发达乡镇部分县(市)级经济社会管理权限来解决基层治理中的"责权倒挂"问题。自下而上的现实管理需求与自上而下的行政推动构成此项改革的内源和外源动力,客观上有利于增强基层政府自主性和推进基层治理差异化。但此项改革尚未涉及对现有行政区划层级划分和政府间职权关系的根本性调整,职权关系的变更更多取决于上级政府对基层治理实际的主观认定而非规范化的法治分权,难以避免权力下放后的周期性收放集分循环、权力规制体系缺失、行政分权与社会分权的非同步以及基层治理重"管制"轻"服务"等一系列内生困境,现有制度设计存在进一步优化的空间。     

破除权责壁垒,推动地方政府转变职能

权责壁垒是指地方政府所属部门固守各自的权责与利益,淡漠协作,各自为政,忽视大局。这是当前中国地方政府部门之间相互关系的基本特征。职责同构,上下一致的权责结构、制度失范,权力膨胀的部门现状、各管一摊,互不干涉的行政分工、身份归属,自给自足的单位体制,是造成权责壁垒的主要原因。地方政府转变职能,必须从政府—社会的全局角度打破权责壁垒,理顺地方政府部门的权责关系,实现地方政府部门权责的合理配置。     

人口流入型地区城乡基层治理的主要问题与地方创新经验

相较于人口流出的欠发达地区,人口流入的发达地区是我国实现基层治理体系和治理能力现代化的先行先试地区,由此,人口流入型地区因经济社会发展遭遇的体制机制瓶颈也更为突出。人口流入型地区城乡基层治理体制机制主要存在上下级间的权责利不对等与条块不协调、较大的管辖幅度与有效的服务管理半径之间的不匹配、政府内部的非正规雇佣与有效干部激励管理之间的矛盾突出、社会发育不足与基层治理的社会协同乏力、村居组织的深度行政化与干部队伍的"青黄不接"等问题。为此,城乡基层治理需要执行"重心在下"的治理权能配置模式、需要形成共治与自治良性互动的双轨运行机制、需要解决干部队伍建设与激励问题、需要加强党的领导等。     

控权论视角下政府绩效问责的有效治理路径

政府绩效问责作为一种执行工具和制度安排,具有绩效激励与问责控制的双重功能。在控权论视角下,绩效与责任并重、控制与激励兼容以及科层体制的制度保障构成绩效问责的控权治理基础,事前目标设定、事中检查验收与事后激励奖惩则形成绩效问责的控权行动规程。政府绩效问责的有效治理取决于整体制度与行动系统的逻辑匹配、功能互补与流程衔接。政府绩效问责所面临的目标偏离、信息障碍、标准模糊等制度困境和责任厘定、行为监测与绩效反馈等执行难题,主要归因于科层体制下绩效激励与问责控制的非一致性与非协同性。对此,需要总体上审视绩效问责制度均衡条件与行动支持机制,通过分层设置绩效目标任务、实施清单式检查验收和分级对位奖惩,达成全域定责、全程督责与底线追责的有效控权和高效问责。     

科层组织视角下民主党派参与国家治理体系建设探析

国家治理体系建设的核心任务就是要理顺政府、市场、社会三者之间的关系。民主党派在履职中要加强民主监督职能,克服科层组织"反民主"的缺陷,使"权力清单"发挥作用,促进有限高效政府建设;要强化参政履职实效,再造符合"负面清单"要求的现代制度,避免出现制度性风险,重塑市场契约精神;要发挥沟通协调作用,坚持"问题导向",畅通信息,在社会治理中扮好互动、协调、推动角色,着力推进国家治理体系建设。     

国家治理现代化:现实原则与善治向度

国家治理现代化本质上是一个政治过程。在推动国家治理向现代化演进的过程中需要明析其发展的原则与方向等问题。其中国家治理现代化的现实原则包括:实现治理利益的协调、治理关系的优化以及治理力量的整合。国家治理现代化的发展方向是"善治",具体体现为三个维度的"善意",即:国家治理现代化在理念上强调人民主体、社会公正、权责平衡的价值;在制度安排上主张主体多元、国家—社会良性互动、权力制约的体制;在治理行为上体现民主化、法治化、科学化的要求。     

地方项目化治理中的权力异化及其衍生效应

项目化本质上是一种以资源整合为手段、以任务执行为目标、以临时团体为主体的非常规治理模式。地方政府在治理实践中广泛采用项目化运作,主要源于组织与制度环境所产生的多重动力,包括财政资源的获取、官僚弊病的弥补、外部精英的吸纳以及政绩信号的显示。然而,在项目化运作实践中,公共权力面临诸种异化风险,如项目发包中存在着寻租设租机会、项目执行团体存在权责背离的趋势及项目设计中可能会被嵌入私人利益。权力异化还存在两种衍生效应:一是规范权力运行的常规性程序被"仪式化",二是组织不确定性导致人身依附关系的强化。因此,必须明晰项目化运作中的权责关系,完善其社会问责体系,以推动地方治理的法治化。     

把权力关进制度笼子里的理性思考

强化对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子,是完善社会主义纪检体制,深化政治体制改革的重要任务,是习近平总书记制度反腐理论的重要组成部分。只有强化制度建设,把权力关进制度的笼子里,强化治理并提升制度的执行度,才能取得反腐工作的胜利,实现干部清正、政府清廉、政治清明。     

形式主义的治理理论及其实践解释向度——基于京郊B村的实践经验

"基层减负年"以来,"文山会海"实质性压缩,但形式主义并未根除,甚至出现了"减负悖论"。研究发现,以形式主义的"病灶"为划分依据,其可以分为"功利主义""主观主义""体制机制"视角下的三种类型:即领导干部的"利己主义"、"完美之治"的治理理念、缺乏联系群众的机制及基层政府无匹配性权力与资源导致的形式主义。为此,须分别进行作风建设与用人制度建设,反思和重建当前的服务型政府理念,重建联系群众的机制及改革权责失衡体制。以形式主义的治理理论为解释框架,"治理错位"的概念可以解释"甩锅行为""减负悖论"等的基层治理乱象,这启示形式主义治理实践应着重于"主观主义"和"体制机制"的视角。