农村基层治理:科层制抑或反科层化?——基于桂南Q市“联镇包村”制度运作的调研分析

农村基层治理是国家治理体系的重要组成部分,也是各级政府提升社会治理能力的重要抓手。以“包发展、包党建、包稳定”为主导的联镇包村制度是地方政府回应国家加强农村基层治理的一项制度安排,在制度运行中显现出如下特点:组织高层依赖权威治理,化解政策执行阻力;委派单位依赖代理治理,缓和基层社会矛盾;驻村干部依赖指标治理,提高主体责任意识的科层制路径依赖特性。在压力型体制下,不同行动者的行动逻辑显现出差异化:组织高层由“权威动员”向“参与互动”转变;委派单位由“分利失序”向“合作共治”转变;驻村干部由“被动回应”向“主动服务”转变。这种反科层化的运作方式推动联镇包村制度运行,以此提升基层自治组织的治理能力,进而推动农村基层走向“善治”。     

新发展格局下乡村“产业—生态”协同振兴进路——基于县域治理分析框架

县一级在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节,县域治理是推进国家治理现代化的重要一环。改革开放以来,从改革初期集中连片贫困重点片区和贫困县扶贫开发到21世纪初"国定贫困县"实施参与式扶贫,再到新时代"贫困县全部摘帽",县域贫困治理构成了中国减贫实践的独特进路。当前,在我国"三农"工作任务发生历史性转移的新阶段,仍需要以县域治理的独特进路持续巩固拓展"县域"脱贫攻坚成果、接续衔接"县域"乡村振兴实践。然而,既有研究成果未能从"县域治理"维度聚焦脱贫攻坚与乡村振兴的衔接性以及揭示增强"县域"乡村振兴自主性的政治经济学逻辑。因此,在新发展格局决策导向下,亟须找准县域乡村振兴突破口和切入点,塑造基于城乡经济社会大循环的"空间结构共生型"县域乡村振兴进路,完善乡村振兴县域治理框架。回顾党的十九大以来我国乡村振兴政策取向,推进县域乡村"产业—生态"协同振兴已成为地方政府的优选方案。这就要求深化新发展格局下县域乡村"产业—生态"协同振兴的逻辑框架、实践模型、实施原则和集成路径研究,为形成县域乡村人与自然和谐共生新格局提供有益参考。     

从“标准化”到“再标准化”：理解基层治理的行动转向——基于H镇村级工程流程再造的案例分析

标准化是贯穿国家治理实践的重要制度工具,具有程序性、统一性、规范性等特征,力图最大限度地避免政策目标的偏离。标准化治理蕴含的监督导向、自主性规制以及程序主义等要求和约束,与基层差异化的组织结构、有限的治理资源、复杂的治理情境之间存在张力,导致基层陷入事务性负担加重、资源错配以及规则悬浮等困境。研究发现,与既有的“策略主义”“权宜性执行”“选择性执行”“变通”“共谋”不同,基层政府主动通过梳理、整合上级各项标准化工作规范的“再标准化”方式,尝试摆脱治理低效的困境。从“标准化”到“再标准化”的实践过程,展示了基层治理在复杂情境下推行国家意志、维护乡—村共同体与动员干部、释放基层活力,从而促成有效治理的行动转向。     

城市基层行政组织的制度调适：一个“主体需求—制度结构”的分析框架——基于深圳市Y街道的实践

基层治理是国家治理的基石,基层行政组织的制度调适是推动制度优势转化为治理效能的重要举措。文章构建了分析城市基层行政组织制度调适逻辑的“主体需求—制度结构”框架,并结合深圳市Y街道的实践进行阐释。制度调适的动力来源于主体需求的存在,因此基层制度调适的起点就在于准确识别治理主体各自的需求。在街道范围内,上级党委和政府、社会组织和企业、社区居民是参与基层治理的三类主体,分别产生了政治需求、社会需求及自治需求。政治需求涉及基层党建创新和治理任务达标,社会需求涵盖参与公共服务供给和承担社会责任,自治需求则表现为居民的自治呼声。每类需求经由不同的渠道传递到街道层面,推动街道以不同的制度类型加以回应,而制度类型是通过制度结构进行区分的。制度结构的不同体现为正式制度与非正式制度的差异化组合。政治需求、社会需求和自治需求分别通过正式制度占主导的命令指导型制度、正式制度与非正式制度协同的支持引导型制度以及非正式制度占主导的协商互动型制度来实现。     

中心工作下沉:基层治理结构的重组及后果北大核心

进入新时代以来,国家资源、任务与监督密集向基层社会强力输送。为了回应基层治理的需求,基层政府出现了中心工作下沉的新变化。与中心工作制相比,中心工作下沉中的权力配置、组织结构、动员机制与考评机制等都发生了相当的变化,其结果是从科层动员机制发展成为科层动员与社会动员的复合机制。基层政府中心工作下沉的新变化,展现了新时代以来基层政府面对组织任务与组织资源张力情况下的主动调适与机制创新。基层政府希冀通过动员和整合乡村资源来回应国家政权建设的历史进程,完成国家渗透的任务。然而,中心工作下沉也导致了基层形式主义的意外后果,出现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式任务与责任转移、“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。     

乡村治理视角下新时代农村基层党组织组织力的提升

农村基层党组织的组织力由向内与向外的组织力构成,关乎乡村治理的推进,应受到高度重视。这种组织力的提升既有农村基层党组织自身生存与建设的内在驱动,也有所在区域治理与发展的外在驱动。置身新时代,农村基层党组织应主动适应乡村治理的新趋势,回应乡村治理对新时代政党自身建设的诉求,以全面从严治党推进党建伟大工程建设为着力点,提升向内的组织力;回应乡村治理对所在区域治理各层面的要求,以治理内容的完善、治理主体的调动和治理形式的创新整合为重点,提升向外的组织力。通过这些可能的措施,方能更好地推进新时代农村基层党建与乡村治理的现代化,更好地助力新时代乡村振兴战略的落地与农村改革开放的再出发。     

从场域形塑到行为共生：“场域-惯习”下的驻村干部治理转型——基于广西凌云县的跨度案例分析

从脱贫成果巩固到乡村振兴,基层驻村干部的工作重心逐渐从贫困应对转向基层治理,中国特色驻村干部制度继续发挥效能优势的关键在于应对基层治理场域中的消极惯习。通过对凌云县的实地调研和案例解构发现,转型背景下的驻村干部很难在“内生自治”属性的乡村治理场域中寻求兼具合法性与合理性的行为调适。制度、关系、利益成为影响驻村干部基层治理成效的核心原因变量链条,只有打破驻村干部制度的场域-惯习障碍,才能靠有效的接点调适打造基层治理主客体行为共生格局。乡村治理需要通过吸纳乡村内生动力实现驻村干部接点治理共生理念转型,在基层治理实践中重塑干群互动的场域共生关系,动员乡村内生精英并优化外生制度打造内外社会资本共建共享与共治共生的场域治理环境。本研究的贡献在于突破了传统宏观结构分析与微观个体行为分析的二元对立分析逻辑,通过解构制度、利益、关系等核心要素重构基层治理的场域-惯习共生性理论分析框架,为阐释转型期的基层治理格局样态与治理效能升级提供了新的学术话语。     

回应型政治:农户需求与政府服务衔接的国家整合

国家整合能力的彰显取决于政府的资源汲取能力、社会控制能力和公共服务能力之间的三维均衡。农村公共政策之落实,很大程度上要依靠基层政府来维持乡村社会的政治整合与公共治理。毫无疑问,国家"服务下乡"是政府与农户的双向治理回应,凸显了农户诉求与政府服务的嵌入。基层治理的回应是通过政策实践与价值重构来折射城乡二元融合的时代镜像。对于长期存在的基层治理内卷化的治理危机必须通过"政策下乡"来解构,并通过"软治理"回应和制度异化的消解来革新多中心服务的价值理念,从而达到农户需求与政府理性治理格局的多元议题整合。     

党建引领基层治理的差异化效能及其形塑机制

党建引领基层治理是我国基层治理领域中的重要探索与制度创新，其在实践中呈现出差异化的路径与效能。基于村庄案例研究发现，党建引领基层治理存在着三种实践路径：压力应对型党建、回应治理型党建与层级互动型党建。党建引领基层治理的实践样态，在很大程度上为上级党组织嵌入的方式所规定。但作为乡村基层治理结构中关键行动者的村支书，其基于不同政治性与治理性责任认知所采取的行为，仍旧对党建引领基层治理的效能有着重要影响。三种党建引领基层治理实践模式表明，走向高度统合的层级互动型党建是最为有效的路径选择。在基层党建中，一方面，上级党组织要注重弹性化嵌入，“统权上移+治权下移”权力配置模式有助于增强党对基层的领导力；另一方面，村支书要提高自身政治性责任认知与治理性责任认知统合度，实现党建与治理双向赋能。     

外部嵌入与内生赋能：乡村振兴背景下驻村帮扶的路径选择——基于贵州M村的案例研究

实施乡村振兴战略后，驻村帮扶面临的情境已经从脱贫攻坚时期的“扶贫”情境转向乡村振兴阶段的“振兴”情境。聚焦外部帮扶与内生动力相结合，在已有嵌入式帮扶理论基础上，援引赋能理论提出“嵌入—赋能”分析框架，并基于贵州M村的实践案例，可以发现：以形成内外合力为主线，以促进村庄的新内生发展为导向，强化外部的制度嵌入、资本嵌入、观念嵌入与内生的结构赋能、资源赋能以及主体赋能之间的有效联动，是乡村振兴背景下驻村帮扶的可靠路径。从动态递进的视角，构造乡村振兴背景下驻村帮扶的理想进路需要实现融入逻辑、激活逻辑、自主逻辑的紧密衔接，以外部力量的有效融入为前提，以外力驱动的内生激活为关键，以内生力量的自主本位为归属。     

主体互惠:平衡乡村公共文化空间生产的标准化与差异化——基于政治机会结构理论的分析

乡村公共文化空间是乡村文化振兴的重要载体,虽然当前乡村公共文化空间的标准化建设无法满足乡村地域化、差异化的文化需求,但通过对四川省巴中市某乡村的田野调查发现:政策压力下基层行政主体与村民主体可在互惠过程中进行乡村公共文化空间生产,最终,标准化公共文化空间与差异化公共文化空间在主体互惠中实现平衡.基于政治机会结构理论,结合个案研究方法深入分析,从制度机会与文化机会两个方面探究乡村公共文化空间的生产逻辑.其中,制度机会是压力型体制下政策执行过程的动态平衡机制,而文化机会是乡村地方文化中的平衡机制;制度机会被村民主体感知利用,文化机会促使基层行政主体与村民主体以"目的—路径—策略"的行为逻辑进行工具性互惠,进而推动乡村公共文化空间的生产.     

山东省青岛市崂山区东麦窑社区：党建引领乡村振兴新样板

<正>党的十九大报告提出的乡村振兴战略为新时代解决“三农”问题指明了方向，乡村振兴离不开党的坚强领导，离不开基层党建的引领。山东省青岛市崂山区东麦窑社区把党建引领作为推动乡村振兴的“第一抓手”，不断提升基层组织力、发展驱动力、农村软实力，以党建赋能打造脱贫攻坚新引擎，以党群联结创建乡村治理新模式，以群策群力营建宜居宜游新社区，把党的组织优势有效地融入社区发展全过程，建成了一个集山海特色旅游度假为一体的高端产业小集群，成为党建引领乡村振兴的新样板。     

从“赋能”到“价值实现”:新时代乡村振兴的逻辑理路与实践进路

新时代下，我国社会结构已然从“乡土中国”变迁更迭到“城乡中国”,全面推进乡村振兴的逻辑理路也应发生结构性调整：从前期外在“赋能”到当下内在“价值实现”,乡村价值需要被全面认知。从根本上来看，全面推进乡村振兴，本质就是乡村内生性发展的建构，这就需要对乡村价值在充分认知基础上进行活化、挖潜和实现，需要通过发展现代农业，建设重要农产品供给区，彰显乡村生产功能；推进乡村生态环境治理，显化乡村生态功能；发展乡村产业发展新业态，显化乡村教化价值；构建乡村治理现代化新格局，凸显乡村社会价值。     

论执行型政府的软制度建设

软制度通过价值理念、政府文化、心理约束和内在激励机制等柔性因素,影响执行型政府及其执行人员的执行理念和执行行为。目前执行型政府在软制度建设上存在内在软制度建设缺失、软制度与刚制度相互分离、软制度建设脱离社会环境等亟待解决的问题。强化执行型政府的软制度建设,必须通过弘扬政府治理的核心价值理念、引导驻存改革演化中的先进文化、培育执行型政府软制度实施机制、发挥软制度与刚制度的协同效应等实施机制的保障,使软制度约束内化为执行型政府的行为准则,促进执行型政府行政执行力的不断提升。     

新时代创新发展“枫桥经验”的城乡比较——基于场域理论的分析

新时代“枫桥经验”已经成为基层治理现代化的重要经验,在乡村治理中发挥了重要作用,但在城市基层社会治理中仍面临适应性困境。为应对社会基础的结构性变迁,“枫桥经验”正在积极顺应城市社会发展的新要求,在治理内涵、治理空间、治理功能上不断拓展完善。基于场域理论,从治理资源、关系结构、治理空间、制度供给的角度界定城市和乡村基层治理中创新发展“枫桥经验”的适用差异,进而提出新时代在城市基层创新发展“枫桥经验”的优化路径,以期在新时代创新发展“枫桥经验”,推进基层治理体系和基层治理能力现代化。     

乡村振兴中的政党：角色与过程——基于上海市J村“美好社区先锋行动”项目的观察

乡村振兴是一个兼顾社会建设与经济发展的复合过程,在这一过程中,国家资源的大量投入需要防范乡村发展中的科层依赖以及资源下沉与乡村自治之间的张力。消弭“国家-社会”的二元冲突,就需要重新认识和发挥政党的政治优势和组织优势。基于上海市J村的调查发现,上海市党建办通过“美好社区先锋行动”的积极倡导,吸纳了“党建引领”“共同缔造”等基层治理的经验,主动“靠前一步”介入具体乡村生活。在这一过程中,地方党组织借助高位势能跨越制度边界,引入市场组织、高校以及政府的行政资源,盘活乡村资产,并通过持续的评估对乡村社会展开政治化运作。政党介入乡村振兴并不局限于把政治逻辑嵌入乡村社会,而是强调地方党组织对于高校、市场及社会资源的再整合。这一超越“国家-社会”的政党行动,既摆脱了国家单边治理对于乡村自主性的束缚,也防范了乡村无力整合资源而陷入持续性的衰落。     

治理语境下的基层政府行为失范与矫正——基于陕西省ZS县的个案研究

作为国家治理体系和治理能力现代化的"治理单元"——基层政府扮演着双重角色:既是国家和上级政府治理的代理人,同时又是服务和回应当地社会公众诉求和利益表达的协同治理主体。陕西省ZS县公共项目管理案例折射的基层政府行为失范主要表现在:公共项目决策、行政执行过程和行政行为监督等方面。矫正基层政府行为失范的对策是:在构建地方基层治理模式创新的理论模型的基础上,重构政府与社会关系,构建基于协同参与的多元治理主体;以公共权力的使用为核心,强化对地方政府行政行为的监控;鼓励社会公众积极参与基层政府治理;建立基层政府绩效评价和效能监察制度。     

行政、社区、市场:乡村组织振兴“三重赋权”的内在逻辑

乡村振兴作为复杂的系统工程是一个整体性治理过程,是要激活和发挥各参与要素的优势潜能,使之有效衔接的过程。在资源紧约束条件下,健全和完善村民自治机制,实现乡村组织振兴,要同时面向国家支农资金的有效使用、面向社区服务和农民组织化效益的有效实现、面向市场资源的有效配置。它的良性运转不仅需要"行政性"和"社区性"双重赋权,还需要"市场性"赋权。行政赋权逻辑为乡村组织振兴提供了政策空间、项目资源和试点授权;社区赋权逻辑创新了乡村组织振兴的动员方式、组织结构和职能定位;市场赋权逻辑设定了乡村组织振兴中资源要素的配置方式、样态与机制。"三个面向""三重赋权"的协调联动,彰显了理解乡村治理转型的辩证关系,整合了"属事"与"属人"的一线治理逻辑,实现以"事"聚人,以"人"促事,在既有乡村治理结构的框架内,创新要素组织结构及其运行机制,回应了乡村有效治理的现实需要,是未来乡村振兴发展的重要趋向。     

从路径依赖到情境依赖:宗族乡村治理格局的适应性演化——基于广东省3个宗族村庄案例的实证分析

宗族乡村本质上是国家社会关系转变的产物,其治理格局的演化与国家社会发展同步互动。因此,认识宗族乡村治理格局的演化逻辑,必须在我国的历史传承与乡村治理的当下实践中建构分析框架。“路径依赖——情境依赖”分析框架正是一种认识宗族乡村治理格局演化逻辑的尝试,它把路径依赖具体划分为延续性与变革性两个方面,延续性代表着历史传承,变革性则依赖于当下情境。而当下情境又具体化为制度情境、本土情境、事件情境三种类型,治理格局常常因任意一类型情境变迁而做出适应性改变,便是发生了情境依赖。路径依赖的延续性和变革性所催生的情境依赖,成就了历史传承在当下的互动形式,宗族乡村治理格局便在这种互动关系中渐进演化。     

“以谣辟谣”：政府回应中的特殊现象及其解读

“以谣辟谣”现象是一种特殊的政府回应行为,多发生于公共政策事件、官员违法违纪事件、突发性公共事件中。以发生领域为标准,可以将“以谣辟谣”现象划分为政策型、庇护型、突发型三类。“以谣辟谣”具有网络时代特性,目标指向明确且具有前后事实对比,其产生逻辑是在特定制度环境和行政文化背景下,为摆脱回应方面的行动困境所做出的行为选择。为避免此种行为发生,需要完善政府回应的制度约束,建立常态化的回应机制,拓宽政务公开渠道,强化民间信息平台的管理,实现权威信息的全民共享。