Accountabifity of senior public servants to Parliament and its committees

Abstract: The administrative accountability of senior public servants for the execution of ministerial decisions is an important contribution to public confidence and trust in parliamentary democracy. Recent experience in the Ontario and federal legislatures, however, has questioned the effectiveness and fairness of the present system of accountability and injured that trust and confidence. These questions may be traced to the limitations of comprehensive auditing practices in governments, the effects of partisanship in parliamentary committees and the tendency of the news media to give disproportionate attention to accounts of alleged mismanagement. The Lambert Commission's proposals for xi improved system of accountability for deputy ministers, in the author's view, offer some valid directions for improvement but underestimate the need for parliamentary reforms to reduce partisanship and increase informed supervision of the process by elected representatives. The paper concludes with a review of the criteria that ought to govern changes to the existing regime of administrative accountability if parliamentary members and senior public servants are to cooperate in developing mechanisms that are both fair and effective. Sommaire: Dans une démocratie parlementaire, la responsabilité administrative des hauts fonctionnaires concentant l'exécution des décisions ministérielles est un élément qui contribue d'une façon notable à inspirer la confiance du public. Toutefois, de récents évéements, à la Chambre des Communes comme à la l'Assemblée legislative de l'Ontario, ont jeté le doute sur l'efficacité et sur la justice du système actuel de responsabilité des hauts fonctionnaires et ont miné la confiance du public. Ces problèmes découlent des limites inhéentes à l'ensemble des méthodes de vérification des gouvernements, de l'esprit de pxti régnant dam les comités parlementaires et de la tendance qu'ont les médias à donner une importance démesurée aus prétendues erreurs de gestion. De l'avis de l'auteur, les propositions avancées par la commission Lambert pour améliorer le système selon lequel les sous-ministres rendent des comptes comprennent des orientations valables mais sous-estiment la nécessité de réformes parlementaires permettant de réduire l'esprit de parti et d'accroitre la supervision du processus par les représentants élus. En conclusion, l'étude examine les crithres qui devraient guider les changements à effectuer dans le régime existant de responsabilité administrative, afin que les membres du Parlement et les hauts fonctionnaires travaillent ensemble à concevoir des mécanismes à la fois justes et efficaces.     

国家公职人员的法律意识及其培养

国家公职人员是指各级国家机关的工作人员,是行使国家权力．执行国家公务的主体。国家公职人员的法律意识,则是公职人员关于法律,尤其是行政法律、法规的思想、观点、知识和心理的总和。要明确公职人员法律意识在其行为规范中的标准与要求．公职人员的法律意识亟待增强;公职人员法律意识的培养途径。     

Movers and stayers: mobility patterns among senior public servants in Canadian provinces

Abstract: There has developed in Canada a well‐established literature on bureaucratic elites at the federal level. There has not, however, been a systematic study of bureaucratic elites at the provincial level. While individual scholars have studied particular provincial governments, there have been few studies that covered more than one province. This paper, which analyses a census of assistant deputy ministers and deputy ministers in every Canadian province between 1988 and 1996, considers the mobility of these top two levels of the senior public service. The findings indicate that there has only been a slight decline in the number of senior public servants as governments have downsized. The findings also show that, unlike at the federal level, there is limited mobility among these senior public servants, with roughly one‐third of them changing each year. In some provinces, mobility levels increase slightly in the year after an election. Levels of mobility and changes in the number of senior public servants also vary across provinces, but there is no pattern based on the size of the province. Finally, there are important differences in the mobility depending on the type of department. In particular, in departments where there is a core knowledge or skill, mobility levels are much lower than in departments that lack such a core. These findings throw some light on the difficulties provinces may have in solving some of their more intractable policy problems. Sommaire: Il existe au Canada une bibliographie solidement implantée concernant les elites bureaucratiques au niveau fédéral. Il n'y a pas eu, par contre, d'étude systématique concernant les élites bureaucratiques au palier provincial. Des chercheurs ont analysé un gouvemement provincial à la fois mais peu d'études ont examiné plus d'une province à la fois. Dans cet article, qui analyse un recensement de sous‐ministres adjoints et de sous‐ministres dans chaque province du Canada entre 1988 et 1996, nous examinons la mobilité des ces deux niveaux supérieurs du fonctionnariat. Face aux réductions d'effectifs gouvernementaux, le déclin du nombre de hauts fonctionnaires semble avoir été léger. On constate aussi que, à l'encontre du palier fédéral, il y a une mobilité limitée chez ces derniers, environ un tiers changeant chaque année. Dans certaines provinces, le taux de mobilité augmente légèrement l'année qui suit une élection. Les taux de mobilité et l'évolution du nombre de hauts fonctionnaires varient aussi d'une province à l'autre, mais la taille de la province ne semble pas être un facteur déterminant. Enfin, il y a des écarts de mobilité importants selon le type de ministère. Notamment, les ministères exigeant des connaissances ou des aptitudes particulières ont des taux de mobilité très inférieurs à ceux des autres. Ces constatations mettent en relief les difficultés auxquelles peuvent se heurter les provinces lorsqu'elles essaient de régler certains de leurs problèmes les plus ardus en matière de politiques.     

Personal liability of public servants: an anachronism

Abstract: This paper examines the historical foundation of the legal framework of the duties and responsibilities of the civil servant. Historically the crown could not be sued in tort and it seemed appropriate then to sue the individual servant who had created the wrong. In the mid-twentieth century, the crown was made liable in tort vicariously, so the liability of the civil servant was preserved in order to set up the vicarious liability of the crown. Generally the crown indemnifies its servant. It is argued here that the vicarious liability of the crown, and the consequent need to keep the personal liability of the civil servant, is an anachronism which stands in the way of a proper airing of the issues between citizens and government. It favours neither the wrongdoer nor the wronged and should be abolished. Moreover, it leaves to the court the important policy questions which should be dealt with by the legislature on a conceptual basis, not by the court on a case-by-case ad hoc basis. Sommaire: Cette étude examine le fondement historique du cadre juridique des devoirs et des responsabilitks des fonctionnaires. Autrefois, il était impossible d'intenter une action én dommages-intérêts contre la Couronne; il fallait plutôt intenter une action contre le fonctionnaire responsable de l'acte délictueux. Au milieu du vingtième siècle, la Couronne s'est vu attribuer la responsabilité délictueuse du fait d'autrui, la responsabilité des fonctionnaires devant être conservée de façon à assigner la Couronne comme commettant. En général, aujourd'hui, la Couronne prend fait et cause pour ses fonctionnaires et les indemnise. L'auteur soutient que la responsabilité du fait d'autrui conférée à la Couronne et la nécessitié de maintenir la responsabilité personnelle du fonctionnaire sont des anachronismes qui font obstacle à un débat ouvert entre le public et le gouvernement. Ce système ne f avorise ni celui qui a commis le délit ni celui qui en a souffert, et devrait donc être aboli. De plus, il laisse aux tribunaux le soin de résoudre d'importants problèmes de politiques qui devraient être traités par le Parlement selon une approche conceptuelle et non par les tribunaux suivant les circonstances de chaque cas.     

From colonization to reconciliation: Increasing the collaborative capacity of public servants

In call to action 57, the Truth and Reconciliation Commission calls upon federal, provincial and territorial governments to enhance the skills and knowledge of public servants. Leveraging collaboration theory and collaborative capacity, this article delves deeper into the skills, attitudes and knowledge required of public servants who regularly work with First Nations organizations and governments. Using findings from a health care collaboration between First Nations, federal and provincial governments in Alberta with 25 mid- to senior-level leaders, this participatory action research highlights the importance of member capacity to strong collaboration as Canada embarks on the journey from colonization to reconciliation.     

Politics,policy and public servants: political neutrality revisited

Abstract. The thesis of this paper is that the traditional model of political neutrality, which defines the relations between public servants and other actors in the political system, is inadequate in its portrayal of the present nature and complexity of these relations. In this essay, the traditional model of political neutrality in a parliamentary system of government is described in terms of six major components. These components are discussed under the headings of politics and administration, political patronage, political activity, public comment, anonymity and ministerial responsibility, and permanency in office. The current status of the doctrine of political neutrality is assessed with particular reference to the Canadian federal public service by examining the extent to which the practices of public servants adhere to or depart from the traditional model. The major conclusion is that the present operations of the Canadian public service are not in accord with the traditional doctrine of political neutrality. Public servants are actively involved in the political process both by necessity in the areas of policy development and execution and by choice in the sphere of political partisanship. Sommaire. Cette communication propose la thèse suivante: le modèle traditionnel de la neutralité politique qui définit les rapports entre les fonctionnaires et les autres acteurs du système politique est insuffisant en ce qu'il ne reflète pas la nature actuelle et la complexité de lews relations. Dans cet exposé, l'auteur décrit le modèle traditionnel de la neutralité politique comme se composant de six elements principaux. Il étudie ces éléments sous les rubriques: politique et administration, patronage politique, activité politique, expression publique d'opinion, anonymat et responsabilité ministérielle, permanence au poste. Il évalue le statut actuel de la doctrine de la neutralité politique, particulièrement du point de vue de la fonction publique fédérale canadienne, en examinant dans quelle mesure les pratiques des fonctionnaires respectent ou non le modèle traditionnel. Sa conclusion principale, c'est que les operations actuelles de la fonction publique canadienne ne se conforment pas à la doctrine traditionnelle de la neutralité politique. Les fonctionnaires participent activement au processus politique à la fois par nécessité, dans les domaines d'élaboration et d'exécution des politiques et par choix, quant à leurs options politiques personnelles.     

简论公务员依法行政的观念与能力

依法行政的推进必须与行政机关工作人员的观念转变和法律素质提高形成良性互动;应当加强对行政机关工作人员、特别是领导干部依法行政素质的培育,不断提高其依法行政的能力和水平,使依法行政真正成为行政机关工作人员、特别是领导干部自觉的行动。     

Acting on values: An ethical dead end for public servants

Abstract: This article provides a critical analysis of the values approach to public‐sector ethics, particularly as it has been developed in Ottawa. The central tenet of this approach is that a framework of core values can be used directly by public servants to solve ethical dilemmas or to justify more specific rules of behaviour. The author argues that this approach is conceptually flawed on a number of levels. Its advocates seem confused about what a value is and how to identify core values. They also seem tolerant of the existence of a large number of core values that are not clearly defined. This inevitably creates a situation in which there is substantial value conflict and no way to resolve such clashes. Finally, the values approach, at least as structured in Ottawa, subdivides values into groups, making a puzzling distinction between ethical and non‐ethical values. After examining these flaws, the article explores the need to pay more attention to consequentiality approaches for enhancing ethical behaviour that resonate with the ways in which public servants intuitively approach ethical judgments. Sommaire: Cet article fait une analyse critique de l'éthique dans le secteur public fondée sur les valeurs, plus particulièrement la façon dont cette approche a étéélaborée à Ottawa. Cette approche repose essentiellement sur le principe que les fonctionnaires peuvent se servir d'un cadre directeur de valeurs fondamentales pour résoudre des dilemmes moraux ou pour justifier des règles de comportement plus précises. L'auteur soutient que sur le plan conceptuel, cette approche comporte des lacunes à plusieurs niveaux. Ses partisans ne semblent pas trop savoir ce qu'est une valeur ni comment dégager les valeurs fondamentales. Le fait qu'un grand nombre de valeurs fondamentales ne soient pas clairement définies ne semble pas non plus les déranger. On se trouve inévitablement en face d'une situation de conflits de valeurs sans moyens de les résoudre. Enfin, cette approche fondée sur les valeurs, tout au nioins telle que structurée par Ottawa, les subdivise en groupes, faisant Line étrange distinction entre les valeurs éthiques et non‐éthiques. Apres avoir examiné ces lacunes, I'article explore la nécessité de s'intéresser davantage aux approches conséquentialistes pour valoriser le comportement éthique, qui font écho aux façons dont les fonctionnaires abordent d'instinct les jugements moraux.     

Private lawyers,public law: administrative law in the making

Abstract: The law of public administration suffers from a lack of conceptual identity. One of the principal reasons for that deficiency is the limiting nature of administrative law theory. That theory generally fails to address the concerns of the private lawyer who is dealing with public administrators. What is needed is a more sophisticated understanding of the everyday interaction of lawyers and administrators. The author proposes an analytical scheme, based on the idea of decision-making as textual interpretation, by which that interaction might be better understood and more usefully studied. He argues that the essential skill of administrative lawyers is a fine appreciation of how administrative decision-makers differ from judges; the good administrative lawyer understands administrators and the administrative process, and knows how to turn that knowledge to advantage. Sommaire: Le droit administratif souffre d'un manque d'identité conceptuelle. L'une des raisons principales de ce manque est la qualité limitée de la théorie de droit administratif. En général la théorie existante ne répond pas aux besoins des avocats en pratique privét-traitant avec des fonctionnaires. II est nécessaire d'arriver à tine compréhension plus approfondie des interactions quotidiennes entre avocats et fonctionnaires. L'auteur propose un schéma analytique fondé sur l'idée qu'une décision administrative est line “interprétation textuelle” permettant de mieux saisir et d‘étudier les relations réciproques entre le fonctionnaire et l'avocat. II soutient que la qualité essentielle de l'avocat en droit administratif est une capacité d'identifier l'existence et la nature des différences entre les prises de décision du fonctionnaire et les décisions du juge. Enfin, un bon avocat en droit administratif comprend le fonctionnaire et le processus administratif et sait en tirer profit.     

Policy process perceptions of senior Canadian federal civil servants: a view of the state and its environment

Abstract: Based on interviews with senior civil federal civil servants in Ottawa, perceptions of various actors' influence on public policy are examined. It is hypothesized that perceived influence patterns will change as one moves across the major phases of the policy process. Although it is expected that actors within the state will be of primary importance throughout the process, it is also expected that the relative importance of actors outside the state will increase as one moves from forming a policy agenda and selecting policy towards policy implementation. This should be particularly true of the perceived influence of private companies. Despite this change in perceived levels of influence of state versus non-state actors, the structure of correlation patterns for perceived influence patterns will probably not change dramatically from one policy process phase to the next. Results are also presented pertaining to the actual interaction patterns of the civil servants who were interviewed, as well as the relation between interaction and perceived influence. It is expected that there will be positive relations between these two types of variables but that direct interaction will not consistently explain the majority of variation in perceived influence variables. Sommaire: À la suite d'entrevues avec des hauts fonctionnaires fédéraux à Ottawa, on examine ici les perceptions quant à l'influence de divers intervenants sur les politiques gouvernementales. On prend pour hypothèse que ces perceptions évolueront à mesure que l'on avance d'une grande étape à l'autre dans le processus de définition des politiques. On s'attend à ce que les intervenants étatiques jouent un rôle primordial tout au long du processus, mais aussi à ce que le rôle relatif des intervenants extérieurs au gouvernement prenne de l'ampleur lorsqu'on passe de l'établissement d'une liste de politiques au choix des politiques elles-mêmes et, en?fin, à la mise en oeuvre de ces politiques. Ceci devrait s'appliquer tout particulièrement à la manière dont on perçoit l'influence des sociétés privées. Malgré ce changement du niveau d'influence perçu entre les intervenants gouvernementaux et les nongouvernementaux, la structure corrélative des influences perçues ne changera probablement pas de façon dramatique d'une étape à l'autre du processus d'élaboration des politiques. On présente également des résultats concernant l'interaction effective des fonctionnaires interviewés, ainsi que le rapport entre cette interaction et l'influence perçue. On prévoit des rapports positifs entre ces deux groupes de variables, mais aussi que l'interaction directe ne saurait expliquer de manière cohérente la plupart des variations dans les variables de l'influence perçue.     

Trust but verify: Ministerial policy advisors and public servants in the Government of Canada

Political advisors in Canada are comparatively numerous and highly differentiated in role. Based on a recent survey, this article examines how senior ministerial policy advisors, a subset of the political staff community, perceive their support for ministers and their relationships with public servants. It finds that they increase ministers' policy capacity, encourage greater responsiveness from public servants, and generally feel that they enjoy good relations with officials and respect their role. Since much depends on advisors' personal maturity, however, the paper endorses the Trudeau government's release of a code of conduct for ministerial‐exempt staff as a means of embedding accountability more deeply within political staff culture.     

Perceptions of the expenditure budget process: survey of federal and provincial legislators and public servants

Abstract: This paper presents the results of a mailed questionnaire survey of a sample of elected and appointed officials in the federal and provincial levels of government in which the respondents' opinions were requested concerning some procedural, technical and political aspects of the expenditure budget process in their jurisdictions. The results were tabulated so as to permit comparisons between the opinions of respondents within each of the two levels of government and from politicians and bureaucrats at each level separately and at both levels combined. There were three unstated hypotheses to be tested: whether political rather than technical barriers inhibit the evaluation of government expenditure programs; whether politicians are more “realistic” than bureaucrats; and whether officials, both elected and appointed, at the provincial level of government are more “realistic” than those at the federal level. The evidence obtained seems to support, although obviously in a non-rigorous fashion, the first two propositions; the third is not supported. Sommaire: Cet article présente les résultats d'une enquête au cours de laquelle un questionnaire fut envoyéà des représentants élus des gouvernements fédéral et provinciaux et aussi des fonctionnaires nommés de ces mêmes gouvernements. On demandait à ces personnes de donner leur opinion sur un certain nombre d'aspects concernant le processus suivi pour le budget des dépenses dans leursjuridictions. Les résultats ont été classifiés de façon P pouvoir comparer les opinions des répondants au sein des deux niveaux de gouvernement et celles des politiciens et des bureaucrates à chacun des niveaux pris séparément et aux deux niveaux ensemble. Il s'agissait de vérifier trois hypothèses qui n'étaient pas formellement énondées: des obstacles politiques plutôt que techniques empêchent d'évaluer les programmes de dépenses du gouvernement; les politiciens sont plus réalistes que les bureaucrates; les représentants élus aussi bien que les fonctionnaires nommés des gouvernments provinciaux sont plus réalistes que ceux de gouvernement fédéral. Bien que de toute évidence d'une maniére peu rigoureuse, les réponses obtenues semblent confirmer les deux premières hypothèses, ce qui n'est pas le cas de la troisième.     

The police and the implementation of public law

Abstract. The British North America Act says very little about the allocation of responsibilities for the administration of public law. In default of any attempt to clarify the constitutional roles of provincial and federal governments in this area, a complex net of executive accommodations has evolved. Policing is one such area in which both levels of government have constitutional responsibilities the national government by virtue of such legislation as the Criminal Code, and the provinces because of their powers over the administration of justice. The resulting complexities and overlap have complicated two areas of police activity. The first involves the link between the framing of legislative policy and the policies governing the discretion to invoke legislative norms; the second has been to sensitize the administration of public law to pressures for regional diversity. Policing as a governmental function has been subject to the same centrifugal tendencies that have moulded the character of other legislative and administrative institutions in Canada. Sommaire. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique est très peu explicate sur la répartition des responsabilités en matière d'administration du droit public. En l'absence de toute tentative de précision des rǒles respectifs, l'activité poli-cière est l'un des secteurs dans lequel les deux niveaux de gouvemement ont des responsabilités constitutionnelles, le gouvemement national en vertu de législations telles que le code criminel, et les provinces à cause de leur autorité sur l'administration de la justice. Les complexités et empiètements qui en décou-lent ont compliqué deux aspects de l'activité policière. La premier a trait à la liaison a établir autre la formulation de la politique législative et le pouvoir discrétionnaire des policiers d'invoquer l'application de certaines normes. Le second conceme le besoin de sensibiliser l'administration du droit public à la diversité régionale. L'activité policière a été soumise aux měmes forces centrifuges qui ont faconnié le caractère de divèrses autres institutions legislatives et administratives canadiennes.     

The responsiblities of a senior public servant: organization,profession and career

Abstract: Having to cope with conflicting responsibilities is one of the hazards of senior positions in the public service. Individuals with a low tolerance for situations of ambiguous or conflicting loyalties are well advised to look for satisfaction elsewhere than in promotion to the higher ranks. With respect to responsibility towards the organization, a frequent dilemma for public servants is the issue of how far to promote policies which are at variance with their personal views about what best serves the public interest. A different but equally common problem is how to carry out one's responsibility for attracting and retaining talented staff in the face of raids from other departments which have been given free licence to offer appointments at higher grades. Senior public servants have a professional responsibility to share their knowledge of the operations and folkways of government through writing and speaking about their experience. Given the prevailing system of recruitment and promotion in the public service, responsibility for career development falls largely to the individual. In this regard public servants should be cautious about accepting the myth of the universal manager: there are high risks attached to changing both one's role and one's field of content expertise at the same time. Sommaire: L'un des risques de la vie de haut fonctionnaire dans la fonction publique est l'obligation de faire face à des responsabilités conflictuelles. C'est pourquoi les personnes qui tolèrent mal les situation où les loyautés sont ambiguës ou en opposition feraient bien de chercher leur satisfaction professionnelle ailleurs que dans la promotion à un poste supérieur. En ce qui concerne leur responsabilité envers l'administration, un des dilemmes que les hauts fonctionnaires rencontrent très fréquemment consiste à décider jusqu'à quel point promouvoir des politiques allant à l'encontre de ce qu'ils considèrent personnellement comme l'intérèt public. Un autre problème, tout aussi coui-rant, consiste à déterminer comment satisfaire à leurs obligations d'attirer et de garder des employés de talent quand les autres ministères peuvent en toute liberté faire du maraudage auprès du personnel en lui offrant des postes supérieurs. Les hauts fonctionnaires ont la responsabilité de partager leur connaissance du fonctionnement et des pratiques du gouvemement en communiquant à d'autres, oralement ou par écrit, leur experience professionnelle. Par ailleurs, en raison du système actuel de recrutement et de promotion dans la fonction publique, chaque haut fonctionnaire est principalement responsable d'assurer son propre avancement professionnel. À cet égard, les fonctionnaires devraient se garder de croire au mythe de l'universalité des capacités de direction; en effet, il s'avère très dangereux de changer à la fois de rôle et de champ de compétence professionnelle. “Life is not a spectacle or a feast: it is a predicament.” George Santayanu “Once you face up to reality, everything is easier.” John D. MacDonald     

Public Service 2000: The renewal of the public service

Abstract: In December 1989 the prime minister launched an initiative of public service reform and renewal called “Public Service 2000.” The initiative is designed to equip the public service of Canada to meet the challenges of an increasingly demanding national and international environment. Based on the premise that the key to management is the motivation of people, the underlying thrust of Public Service 2000 is on changing how public servants are managed and, more broadly, how work is done in government. Building on the established foundations of the modern, professional public service, Public Service 2000 will lead to reforms in mandates, structures and operations and, above all, in the management culture of the public service, its efficiency and its capacity to serve Canadians effectively. Sommaire: En décembre 1989, le Premier ministre a annoncé un projet de réforme et de renouvellement de la fonction publique intitulé“Fonction publique 2000”. Cette initiative vise à adapter la fonction publique du Canada aux défis de plus en plus exigeants de l'environnement national et international. Fondée sur la prémisse que la motivation du personnel constitue la clef d'une saine gestion, Fonction publique 2000 vise à changer non seulement la façon dont les ressources humaines sont gérées, mais plus généralement, la façon dont le gouvernement accomplit son travail. Venant s'ajouter aux réformes antérieures qui ont instauré une fonction publique professionnelle et moderne, Fonction publique 2000 mènera à la réforme des mandats, des structures, des opérations et, surtout, de la culture de gestion de la fonction publique et de sa capacité d'offrir un service efficace à la population.