The effect of a Charter of Rights on the policy-making role of Canadian courts

Abstract This paper explores the thesis that the main impact of the new constitutional Charter of Rights on the Canadian system of government is to increase the role of the judiciary in deciding how fundamental social and political values should be affected by public policy. The first part of the paper. by reviewing the significant role which trial and appeal courts already play in shaping public policy, aims at overcoming a tendency to exaggerate the change in our system of government resulting from the Charter. The second part identifies the factors which will influence the judicial response to the Charter and the policy areas in relation to which judicial interpretation will be most significant. The analysis shows that the Charter's major impacts will likely include much greater judicial supervision of police activity and centralization of policy-making under the leadership of the Supreme Court on questions of social justice and minority-language rights. It concludes that, while the Charter will increase Canadians' understanding of judicial policy-making, it represents a retreat from reliance on the political process to resolve divisive social issues. Sommaire. Le présent article examine la thèse selon laquelle le principal effet de la nouvelle Charte des droits constitutionnels sur le système de gouvemement canadien sera d'accroître le rôle du pouvoir judiciaire dans la détermination de la façon dont les valeurs sociales et politiques fondamentales devraient être affectées par les politiques publiques. La première partie de l'article passe en revue Ie rôle important que jouent déjà les tribunaux et les cours d'appel, ainsi que l'influence que ces institutions exercent sur la politique publique, ceci afin de neutraliser une tendance à exagérer les changements qu'apporterait la charte à notre système de gouvernement. La seconde partie identifie les facteurs qui pourront influencer la réponse judiciairs à la charte ainsi que les domaines politiques où l'interprétation judiciaire de cette charte aura le plus d'importance. L'analyse démontre que l'adoption de la charte entraînera des conséquences importantes, qui comprendront probablement une surveillance judiciaire des activités de la police beaucoup plus développée et une centralisation, sous la direction de la Cour suprême, de l'élaboration de politiques en matière de justice sociale et de droits linguistiques des minorités. L'auteur conclut que bien que la charte permettra aux Canadiens de mieux saisir le rôle de la Cour dans l'élaboration des politiques, elle représente un recul du recours au processus politique en ce qui concerne la résolution des questions sociales contentieuses.     

Bureaucratic activism and the Charter of Rights and Freedoms: the Department of Justice and its entry into the centre of government

Abstract: Scholarly works on the impact of the Charter of Rights and Freedoms have largely focused on judicial activism and its effect on the political executive's ability to advance its policy agenda. As such, these works have suggested that a vertical transfer of decision-making authority from the parliamentary arena to the judicial arena has been the primary outcome of Charter review. This article considers the emergence of an alternative form of activism that is a by-product of judicial review on Charter grounds. Specifically, this article suggests that politically generated bureaucratic activism, a process whereby the development of policy within the administrative state has been restructured to incorporate an extensive Charter review of policy proposals, has ensured that the political executive has retained control over its policy agenda and continues to govern from the centre. More importantly, this bureaucratic activism has been under the direction of the Department of Justice and has seen a transformation within both the conceptualization of the centre of government in Canada and our understanding of executive-support agencies. Specifically, because the Department of Justice monopolizes Charter advice within the federal bureaucracy, it has been deployed by the political executive to act as a countervailing source of Charter advice to that of the judiciary and, thus, Justice has entered the centre of government in Canada. This development is largely because the Department of Justice is an important actor that generates policy space for the political executive in the new policy environment by offsetting judicial power. Second, because the Department of Justice has assumed new roles and responsibilities that allow it to control and coordinate the policy activities of line departments, Justice has emerged as an executive-support agency. This latter development is the result of bureaucratic activism, which exists in two distinct forms, reactive and proactive bureaucratic activism, but it is only in the latter phase that Justice has entered the centre of government and emerged as an executive-support agency. Sommaire: Les études sur l'effet de la Charte des droits et libertés ont visé avant tout l'activisme judiciaire et son effet sur la capacité des autorités politiques à poursuivre leur agenda de politiques. Selon ces études, le transfert vertical d'autorité déisionnelle de l'arène du parlement à l'arène judiciaire serait le principal résultat de la révision de la Charte. Cet article examine la naissance d'une autre forme d'activisme qui découle de la révision judiciaire à la lumière de la Charte. Plus précisément, cet article suggère que l'activisme bureaucratique d'origine politique, dans le cadre duquel chaque politique proposée par l'État se voit examinée à la lumière de la Charte, a fait que les autorités politiques tiennent bien en main leur agenda et continuent à gouverner à partir du centre. Ce qui plus est, cet activisme du fonctionnariat, sous la direction du ministère de la Justice, a vu se transformer à la fois le concept de centre de gouvemement au Canada et notre perception des organismes de soutien exécutif. Puisque le ministère de la Justice a le monopole des avis sur la Charte au sein de l'administration fédérale, les autorités politiques en ont fait une source-contrepoids en matière d'avis concemant la Charte pour contrebalancer les avis judiciaires, et ainsi le ministère de la Justice est entré au centre du gouvernement au Canada parce qu'il s'agit là d'un acteur important pour équilibrer le pouvoir judiciaire dans ce domaine. Deuxièmement, le ministère de la Justice est devenu un organisme de soutien du pouvoir exécutif parce qu'il assume de nouveaux rôles et responsabilités lui permettant de contrôler et de coordonner l'élaboration des politiques des autres ministères. Ceci résulte de l'activisme du fonctionnariat qui a deux formes distinctes, la forme réactive et la forme proactive, mais ce n'est que cette dernière qui a permis au ministère de la Justice de rejoindre le centre du gouvemement et d'agir en organisme de soutien de l'exécutif.     

Review of administrative decisions under the Federal Court Act (1970)

Abstract. It does not appear, at this time, that the average citizen's position vis-á-vis federal administrative agencies has been improved under the Federal Court Act (1970). For one thing, as might be expected, the Act does not require boards, beyond the rules of natural justice, to conduct their hearings according to certain minimum standards of procedure. In addition, it attempts to prohibit a role Canaidan courts have claimed to review the decisions of boards and commissions that are administrative in nature. Of course, in non-discretionary matters the prerogative writs are still available, although original jurisdiction in their issuance has been given exclusively to the itinerant Trial Division of the Federal Court. Under the Act, the Federal Court of Appeal is given original jurisdiction to review and set aside judicial or quasi-judicial decisions on certain grounds. But two of the grounds are substantially similar to those on which the prerogative remedies are issued. The final ground must await judicial interpretation for clarification. Its loose wording permits numerous possibilities for construction. If given a broad interpretation, certain expert and impartial boards will be, in effect, superseded in much of their decision-making power by the Court of Appeal. Sommaire. A l'heure actuelle, il ne semble pas que la position du citoyen moyen face aux agences administratives fédérates ait été améliorée par la Loi sur les tribunaux fédéraux (1970). Tout d'abord, comme on pourrait s'y attendre, la Loi n'oblige pas les conseils à observer des normes minimales de procédure dans la tenue des audiences en dehors du respect des règies de la justice humaine. Par ailleurs, elle cherch à priver les tribunaux canadiens d'un rôle qu'ils avaient assumé: la révision des décisions des conseils et commissions de caractère administratif. Bien sûr, dans les questions non-discrétionnaires, les recours à l'ordonnance émise en vertu de la prérogative royale existent toujours mais c'est uniquement à la section itinérante du tribunal fédéral que revient la juridiction originale pour leur émission. En vertu de cette Loi, la Cour d'appel fédérale détient la juridiction originale pour réviser et casser les décisions judiciaires ou quasi-judiciaires pour certains motifs. Deux des motifs ressemblent beaucoup à ceux qui permettent les recours en vertu de la prérogative royale. Le motif d'appel en dernier ressort ne pourra être éclairci qu'après interprétation judiciaire. Le texte est rédigé de façon si vague qu'il se prête à de nombreuses interprétations. S'il est pris dans un sens général, certains tribunaux experts et impartiaux verront en effect leurs décisions dépendre en grande partie de la Cour d'appel.     

Tribunals and guidelines: Exploring the relationship between fairness and legitimacy in administrative decision‐making

Abstract: The objective of this paper is to address two questions: why do administrative tribunals such as the Immigration Refugee Board resort to developing guidelines, and what are the principles and values which legitimize these initiatives? The role of tribunals in policy‐making and/or policy‐implementing raises important questions. For example, to whom are tribunals accountable for the development and application of guidelines where the functions of a tribunal ‐ especially the adjudicative functions ‐ are intended to be independent of government? The authors seek to understand better the dynamics of tribunals' role in the policy process. They propose a classification of guidelines based on the function they perform in administrative proceedings and provide an analysis of the normative framework underlying guidelines. The authors explore how a legal analysis of guidelines might shed on the theory and practice of public administration. The authors conclude that in the absence of a nuanced understanding of the legal status of guidelines, the relationship between administrative practice and the rule of law remains uncertain and unstable. Sommaire: Cet article cherche à répondre à deux questions: pourquoi les tribunaux administratifs comme la Commission de l'immigration et du statut de réfugié ont‐ils recours à l'élaboration de directives? Et quels sont les principes et les valeurs qui justifient ces initiatives? Le rôle des tribunaux dans l'élaboration et/ou la mise en œuvre des politiques soulève des questions importantes. Par exemple, à qui les tribunaux doivent‐ils rendre compte en ce qui concerne l'élaboration et l'application de directives lorsque les fonctions d'un tribunal ‐ en particulier les fonctions juridictionnelles ‐ sont supposées être indépendantes du gouvernement? Les auteurs cherchent à mieux comprendre la dynamique du rôle des tribunaux dans le processus d'élaboration de politiques. Ils proposent une classification des directives d'après la fonction qu'elles jouent dans les procédures administratives et ils fournissent une analyse du cadre normatif sous‐tendant ces directives. Les auteurs étudient comment une analyse juridique des directives pourrait éclairer la théorie et la pratique de l'administration publique. Ils concluent qu'en l'absence d'une compréhension nuancée du statut légal des directives, la relation entre la pratique administrative et la primauté du droit demeure incertaine et instable.     

Re Lavigne and Ontario Public Service Employees Union: public administration and remedial decree litigation under the Charter of Rights and Freedoms

Abstract: Analysts studying the political impact of the Charter of Rights and Freedoms have tended to focus on the role of the Supreme Court of Canada and on the formulation of remedies for Charter violations under s. 52(1) of the Constitution Act, 1982 (judicial nullification) and s. 24(2) of the Charter (exclusion of evidence). Without denying the importance of the Supreme Court, or the impact of nullification and exclusion of evidence, it is important to recognize that s. 24(1) of the Charter provides a remedial alternative whose implementation is likely to occur primarily within lower courts, and whose potential policy consequences are vast. What makes s. 24(1) so potentially important is that it provides courts the opportunity to shape and administer social policy directly through positive and prospective remedies. This article offers a preliminary exploration of this phenomenon by utilizing a model of remedial decree litigation developed in the United States to examine the most interesting s. 24(1) case yet considered by lower courts: Re Lavigne and Ontario Public Service Employees Union. The aim of the article is to explore the extent to which Canadian courts are restructuring their decision-making processes to undertake the institutional obligations imposed on them by remedial decree litigation under the Charter. Sommaire: Les analystes qui étudient l'impact politique de la Charte des droits et Iibertés axent leurs travaux sur le rôle de la Cour suprême du Canada et sur la formulation des sanctions pour violation de la Charte en vertu de l'art. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 (invalidation judiciaire) et de l'art. 24(2) de la Charte (exclusion de preuve). Sans nier ni l'importance de la Cour suprême, ni celle de l'impact de l'invalidation ou de l'exclusion de preuve, il est important de reconnaître que l'art 24(1) de la Charte fournit un mode de sanctions dont l'application est plus susceptible de se produire de-vant les tribunaux inférieurs et dont les conséquences politiques éventuelles sont nom-breuses. L'importance de l'art 24(1) tient à ce qu'il donne aux tribunaux la possibilité de formuler et d'appliquer directement des politiques sociales par le biais de sanctions positives et prospectives. Cet article étudie ce phénomène en utilisant un modéle de jugement réparateur élaboré aux États-Unis pour examiner au titre de l'art. 24(1) un tribunal inférieur: Re Lavigne et le Syndicat des employés de Infection publiyue de l'Ontorio. L'objet de cet article est d'étudier dans quelle mesure les tribunaux canadiens restructuring leurs procédures de prise de décisions pour mettre en oeuvre les obligations institutionalism qui leur sont attribuées par les recours réparateurs qu'autorise la Charte.     

Policy analytical capacity and evidence‐based policy‐making: Lessons from Canada

Abstract: Evidence‐based policy‐making represents a contemporary effort to reform or re‐structure policy processes in order to prioritize evidentiary or data‐based decision‐making. Like earlier efforts in the “policy analysis movement,” its aim is to avoid or minimize policy failures caused by a mismatch between government expectations and actual, on‐the‐ground conditions through the provision of greater amounts of policy‐relevant information. A significant factor affecting the ability of policy‐makers to engage in evidence‐based policy‐making pertains to both governmental and non‐governmental “policy analytical capacity.” That is, governments require a reasonably high level of policy analytical capacity to perform the tasks associated with managing the policy process in order to implement evidence‐based policy‐making and avoid several of the most common sources of policy failures. Recent studies, however, suggest that, even in advanced countries such as Canada, the level of policy analytical capacity found in many governments and non‐governmental actors is low, potentially contributing to both a failure of evidence‐based policy‐making as well as effectively dealing with many complex contemporary policy challenges. Sommaire: L'élaboration de politiques axée sur des éléments probants représente un effort contemporain de réforme ou de structuration des processus de politiques dans le but de donner la prioritéà la prise de décisions s'appuyant sur les preuves ou fondée sur les données. Comme pour les efforts antérieurs du « mouvement d'analyse de politiques », le but est d'éviter ou de minimiser les échecs de politiques causés par un décalage entre les attentes du gouvernement et les conditions réelles sur le terrain, grâce à la disposition de plus amples informations pertinentes aux politiques. Un facteur important touchant à l'aptitude des élaborateurs de politiques à s'engager dans une élaboration de politiques axée sur les éléments probants est liéà la « capacité d'analyse de politiques » aussi bien gouvernementale que non gouvernementale. C'est‐à‐dire que les gouvernements exigent un niveau raisonnablement élevé de capacité d'analyse de politiques en vue d'exécuter les tâches associées à la gestion du processus politique pour mettre en œuvre l'élaboration de politiques axée sur les éléments probants et éviter ainsi plusieurs sources courantes d'échecs de politiques. Néanmoins, des études récentes laissent entendre que, même dans les pays développés comme le Canada, le niveau de capacité d'analyse de politiques observé dans de nombreux gouvernements et chez un grand nombre d'acteurs non gouvernementaux est faible ; cela pourrait éventuellement contribuer à la fois à un échec de l'élaboration de politiques axées sur les éléments probants ainsi qu'à l'échec de régler efficacement de nombreux problèmes contemporains complexes en matière de politiques.     

The impact of the Charter of Rights on public administration

Abstract: It is generally accepted that the Charter of Rights and Freedoms, and in particular its section 15 “equality rights,” will significantly affect Canadian public policy and administration. We argue that the principal change wrought by the Charter will be that judges, applying judicial methods of reasoning, will have the final say on many policy problems formerly managed exclusively by administrative institutions, applying administrative methods of reasoning. The article compares these “institutional logics” through close examination of two documents, both addressing the issue of sex discrimination in maternity benefits under the Unemployment Insurance Act (UI). The first document, obtained through the Access to Information Act, is a 1978 briefing memorandum to the Canadian Employment and Immigration Commission advising on the likely outcomes of the impending Supreme Court decision on the Bliss case. The female plaintiff in Bliss alleged that UI maternity benefits violated the Canadian Bill of Rights equality provisions. The second document is an influential law review article on the Bliss case by Professor Marc Gold. Addressing the same policy problem, the documents come to very different conclusions. By using these documents as examples of administrative and judicial reasoning, we demonstrate how different assumptions about the nature of “discrimination,” sources of authority, the weight of financial considerations, the relevant facts and institutional mandates will tend to lead to conflicts between the courts and administrators. Sommaire: Il est un fait généralement reconnu que la Charte des droits et libertés, en particulier I'article 15 intitulé“Droits à I‘égalité”, aura un effet considérable sur la politique et I'administration publique au Canada. Selon les auteurs, le principal changement introduit par la Charte sera que les juges, suivant un rai-sonnement judiciaire, auront le dernier mot sur de nombreuses questions politiques auparavant réglées exclusivement par des institutions administratives, suivant une logique administrative. L'article compare ces “bgiques institutionnelles” en examinant de près deux documents sur la discrimination sexuelle dans les prestations de maternité prévues par la Loi sur I'assurance-chômage. Le premier document, obtenu en vertu de la Loi sur l'accès à I'information, est une note d'information datant de 1978, destinée à la Commission de I'Emploi et de l'Immigration du Canada, et exposant dans quel sens la Cour supréme allait probablement rendre son jugement dans l'affaire Bliss. Dans cette affaire, la plaignante alléguait que les prestations de maternité versées par l'assurance-chômage n‘étaient pas conformes aux dispositions de la Déclaration canadienne des droits concernant l’égalité. Le second document est une importante analyse critique du jugement rendu dans l'affaire Bliiss, faite par le professeur Marc Gold. Les deux documents, qui traitent du même problème de politique, parviennent à des conclusions très différentes. Utilisant ces documents comme exemples de logiques administrative et judiciaire, les auteurs montrent comment des situations conflictuelles entre tribunaux et adrninistrateurs pourraient résulter des diverses hypothèses sur la nature de la “discrimination ”, les sources d'autorité, l'irnportance des considérations d'ordre financier, les faits pertinents et les mandats institutionnels.     

Freedom,equality and the Chatter of Rights: regulating physician reimbursement

Abstract: This paper examines the “clash of frameworks” evident when several policy fields are juxtaposed, and the implications of judicial review for the ability of the state to achieve its health policy objectives. We concentrate on two interrelated issues: the “rights” of physicians to set their own fee levels for services insured by provincial health plans, and to select their practice location while retaining the ability to bill a provincial plan for services rendered. On a more general level, the paper is also concerned with the potential conflict between the Charter of Rights and Freedoms with its emphasis on individual rights, and regulatory policies which are primarily concerned with efficient distribution of resources, the welfare of society, and addressing perceived problems within the health care system. Five frameworks are considered: constitutional, Charter, mainstream economics, health policy, and political. The likely balance among them is discussed. Sommaire: Dans cet article, les auteurs analysent le “conflit d'encadrement sociétal” que l'on constate dès que plusieurs sphères politiques se superposent et l'incidence du contrôle judiciaire sur l'action gouvernementale de l‘État et sur sa possibilité d'atteindre les objectifs qu'il s'est fixés dans le domaine de la santé. Deux questions intimement liées sont traitées ici: Le “droit” que les médecins ont de décider de leurs honoraires pour des services remboursés par les régimes d'assurance-maladie provinciaux et d’établir leur cabinet à l'endroit de leur choix, tout en continuant d'avoir le droit de facturer un régime provincial pour les services qu'ils ont rendus. À un niveau plus général, les auteurs se préoccupent du conflit éventuel qui pourrait naître entre la Charte canadienne des droits et des libertés, vu l'importance qu'elle attache aux droits de l'individu, et les politiques de réglementation qui portent essentiellement sur une bonne répartition des services, le bien-être de la société et l'aptitude à trouver une solution aux problèmes qui sont perçus dans le système de distribution des services de santé. Cinq sphères d'encadrement sont analysés: la Constitution, la Charte, les principales tendances de l‘économie, la politique en matière de santé et le système politique. Les auteurs examinent aussi un équilibre plausible entre ces types d'encadrement.     

Public managers and policy communities: learning to meet new challenges

Abstract: Comprehending external environments is an increasingly important facet of the work of senior public servants. The purpose of this paper is to introduce concepts that will help practitioners and academic observers to describe and analyse the structure and dynamics of policy communities. The paper first draws from the political science literature to identify different networks in policy communities, considering how the role of public managers changes from network to network, and then models policy communities as “learning” entities consisting of advocacy coalitions responding to policy challenges in competitive and cooperative interactions. The paper concludes that public managers have a special stewardship function in facilitating more productive learning within policy communities. Sommaire: Dans le cadre du travail des fonctionnaires supérieurs, il devient de plus en plus important de bien comprendre l'environnement extérieur. Le présent exposé vise à présenter des concepts qui aideront les professionnels du métier et les théoriciens à décrire et à analyser la structure et les dynamiques des communautés qui formulent les politiques. L'exposé se fonde d'abord sur la littérature dans le domaine des sciences politiques pour identifier divers réseaux'au sein de ces communautés, en tenant compte de l'évolution du rôle du gestionnaire public d'un réseau à l'autre, puis il présente un modèle de ces communautés en tant qu'ensembles «d'apprentissage» composés de coalitions qui militent en faveur d'un certain objectif et qui interagissent de façon concurrentielle et coopérative aux défis que posent les politiques. Selon la conclusion de l'exposé, les gestionnaires publics ont un rôle-clé dans la facilitation d'un apprentissage plus productif au sein des communautés qui décident des politiques.     

The Ministry of State for Science and Technology

Abstract. During the past two and a half years, the federal government has employed a new and experimental mechanism to formulate and co-ordinate its science policies, the Ministry of State for Science and Technology, a horizontal planning and co-ordinating agency headed by a minister of state. The portfolio's mandate includes neither the statutory authority to regulate other departments and agencies of the federal government nor the opportunity to implement programs in the fields of science and technology. The structure of this ministry and its role vis-à-vis other federal government departments and agencies, other levels of government, and the scientific-technological community are described and evaluated in this essay. The essay examines, first, the constraints inherent in the nature of this new mechanism, given the existing organization of the executive-bureaucratic arena and, second, the consequent problems which have been experienced in the attempts of this ministry to formulate and wordinate science policies for the federal government. The analysis of the ministry's role is based primarily on confidential interviews with government officials and secondarily on reports and studies of Canada's science policy machinery. The analysis concludes with an assessment of the future roles of the ministry and recommends a significant reorientation of the ministry's efforts in light of the existing allocation of responsibility for policy and programs and the requirements of the science policy field. Sommaire. Au cours des trente derniers mois, le gouvernement fédéral s'est servi d'un nouvel outil expérimental pour élaborer et coordonner ses politiques scienti-fiques:le ministère d'État, aux Sciences et à la Technologie, qui exerce une fonction de planification et de concertation sectorielles. Le mandat de cet organisme n'englobe pas la réglementation de l'activité d'autres ministères et offices de l'État, ni la mise en ?uvre de programmes scientifiques ou techniques. Les auteurs décrivent et évaluent la structure du ministère d'État et son rôle à l'égard des autres ministères et offices de l'État, des autres paliers d'administration et des communautés scientifique et technique. Ils examinent tout d'abord les contraintes découlant de la nature même du ministère d'État au sein de la superstructure administrative et bureaucratique, et les problèmes qui en ont résulté pour le ministère au cours de ses travaux d'élaboration et de coordination des politiques scientifiques fédérales. Les auteurs basent leur analyse du rôle du ministère d'État, principalement sur des entretiens confidentiels avec des hauts fonctionnaires, et accessoirement sur des rapports et des études à propos des mécanismes canadiens d'élaboration des politiques scientifiques. Ils tenninent leur analyse par une prospective du rôle du ministère d'État, et ils recomman-dent un réaménagement de ses activités en fonction de la répartition actuelle des responsabilités en matière d'élaboration de politiques et de mise en ?uvre de programmes, et à la lumière des nécessités de la politique des sciences.     

L‘équilibre entre les pouvoirs judiciaire,législatif et exécutif: rupture ou évolution?

Sommaire. L'accroissement des responsabilités de l'Administration n'altère pas fondamentalement le principe de la séparation des pouvoirs, mais s'inscrit plutôt dans un processus normal d'ajustcment et d'évolution de ce principe, en harmonie avec le développement de notre société moderne. En réalité, si l'Assemblée nationale délègue de plus en plus de pouvoirs à l'Administration en matière de réglementation et de discrétion administrative, et au pouvoir judiciaire en établissant des normes de portée générale, elle en surveille et précise cependant l'exercice. Ainsi, l'adoption prochaine d'une loi sur les règlements viendra redonner à l'Assemblée nationale un droit de regard plus important sur l'exercice des pouvoirs réglementaires. Quant à la délégation de pouvoirs discrétionnaires, l'Assemblée nationale s'est dotée de certains outils de contrôle qui relévent directement de son autorité, comme le Protecteur du citoyen et le Vérificateur général. Enfin, l'Assemblée nationale peut, à l'occasion, revoir la délégation implicite faite au pouvoir judiciaire lorsqu'elle édicte des normes de portée générale dont l'interprétation revient aux tribunaux pour fixer dans la loi la portée des décisions jurisprudentielles ou même pour s'en écarter. Le pouvoir judiciaire, quant à lui, se trouve plutôt renforcé qu'érodé. Les mesures d'accessibilitéà la justice et la prolifération des lois et règlements accroissent ses possibilités d'intervention: on assiste, depuis les dix dernières années, à une augmentation importante du nombre de juges et du personnel de soutien aux tribunaux du Québec; enfin, une loi récente augmente l'autonomie du pouvoir judiciaire en créant le Conseil de la Magistrature, organisme doté de pouvoirs décisionnels en matière de perfectionnement des juges et de déontologie, et en réorganisant la structure administrative de la Magistrature. Abstract. The increase in the administration's responsibilities does not fundamentally alter the principle of separation of powers, but is rather a part of the normal process of adjustment and evolution of that principle, in tune with the development of our modern society. In fact, although the National Assembly delegates more and more authority to the administration in the areas of regulatory activity and administrative judgement, and to the judiciary by establishing generally applicable standards, it nevertheless oversees and defines those activities. Thus, the adoption in the near future of a law governing regulations will give the National Assembly greater control over regulatory activities. As far as the delegation of discretionary powers is concerned, the National Assembly has means of control dependent on its own authority such as the Ombudsman (Protecteur du citoyen) and the Auditor General. Finally, the National Assembly may, on occasion, review the implicit delegation of powers to the judiciary when it enacts standards of a general nature which must be interpreted by the courts so that the import of jurisprudential decisions may be codified in law, or even be disregarded. The judiciary is, in fact, reinforced rather than weakened. Improved access to the law and the proliferation of laws and regulations have increased its avenues of intervention; in the last ten years there has been a substantial increase in the number of judges and support staff in Quebec courts; finally, a recent law has increased the autonomy of the judiciary by creating the Bench Council (Conseil de la magistrature), a body which has decision-making powers in the fields of further training for judges, and professional ethics and the reorganization of the administrative structure of the magistracy.     

Les politiques de régulation et le modèle d'Edelman: une analyse en fonction de la santé dans l'industrie de l'amiante

Sommaire. Le centre d'intérêt de cet article réside dans les politiques de regulation. Il s'agit de mettre à contribution un modèle théorique des politiques de régulation peu utilisé, soit celui de Murray Edelman, en l'expérimentant sur une politique elle aussi négligée des chercheurs, soit l'intervention de l'Etat en matière de santé au travail. Pour des raisons essentiellement d'ordre pratique, nous concentrons notre analyse sur la régulation de l'empoussiérage dans l'industrie primaire de l'amiante au Québec. Quant au modèle d'Edelman, qui postule que les politiques de régulation sont symboliques, il est disséqué et résumé sous forme de trois propositions principales. La première explique pourquoi l'Etat entreprend d'élaborer une politique de régulation; la deuxième montre comment s'exerce cette politique de régulation; et, la troisième s'applique à dégager les conséquences réelles de cette politique de régulation sur ceux en fonction de qui elle existe. Notre examen empirique de chacune de ces propositions nous amène à conclude que seule la deuxième est vérifiée quant au fond, de façon relativement satisfaisante (cette proposition affirme que l'organisme régulateur sera dominé par ceux qu'il veut contrôler). Ainsi notre étude de cas vient supporter un courant de pensée très influent parmi les analystes des politiques de régulation. En dernier ressort, nous tentons de mettre en relief ce qui nous est apparu comme étant l'idée la plus originale du modèle des politiques de régulation d'Edelman. Abstract. This article is primarily concerned with regulatory policies. Murray Edelman's little-used theoretical model for regulatory policies is experimentally applied to the policy of state intervention in the field of industrial health, one which has also been neglected by researchers. For practical purposes, we have concentrated our analysis on dust-control regulations in Quebec's primary asbestos industry. Edelman's model, which postulates that regulatory policies are symbolic, has been broken down and summarized within three main propositions. The first explains why a government attempts to draft a regulatory policy; the second shows how such a policy is applied; the third is concerned with the actual consequences of this policy for those affected by it. Our empirical examination of each of these propositions leads us to conclude that only the second can be substantially verified in a satisfactory manner (this proposition avers that the regulatory agency will be dominated by those it wishes to control). To this extent our case study provides support for a theory which is highly influential among regulatory policy analysts. Finally, we have attempted to highlight the most original idea in Edelman's model of regulatory policies.     

Official minority‐language education policy outside Quebec: The impact of Section 23 of the Charter and judicial decisions

Abstract: This article argues that Section 23 of the Charter, litigation and judicial decisions have played key roles in expanding and homogenizing official minority‐lanpage education (omle ) policy outside Quebec. The importance of looking beyond Charter jurisprudence to the broader policy impact of litigation and judicial decisions is revealed. The Supreme Court'sMahé decision was particularly important in putting omle policy on the agenda and for providing Francophone groups with important legal, political and symbolic resources that were effectively exploited to generate policy change. Sommaire: Ce texte soutient que les litiges et la jurisprudence déoulant de l'article 23 de la Charte ont joué un rôle essentiel dam l'élargissement et l'uniformisation de la politique relative à l'enseignement dans la langue de la minorité en dehors du Quebec. Il révèle l'importance de voir au‐delè de la Charte quelles ont été les répercussions des litiges et de la jurisprudence sur la politique dans son ensemble. La dkision rendue par la Cour suprême dans l'affaire Mahé a été particulierement importante en mettant à l'ordre du jour la politique de l'enseignement dans la langue de la minorité et en offrant aux groupes francophones d'importantes ressources juridiques, politiques et symboliques dont ils ont effedivement su tirer parti pour engendrer une modification de la politique.     

Statutory and judicial control of administrative behaviour

Abstract. The focus of this article is on the external controls of legislation and of judicial decisions arising out of the application of law, statutory and other, to the activities of public servants. It also discusses the impact on administrators of administrative adjudication. Acts of Parliament are, it is conceded, very important controls on official actions. That does not mean as much as it appears, however, because of the influence which senior officials have over the detailed provisions of statutes. Subordinate legislation is much less effective, not only because public servants largely determine its content, but also because there is no tradition of reverence for this form of law. Despite the fact that the judiciary is not that effective as a control on administrative behaviour, it is argued that the courts can intervene meaningfully at least when judicial and quasi-judicial decisions are at issue. Even so, only a small proportion of such decisions are ever challenged in the courts, including the new Federal Court. Nor is there much prospect of the judiciary becoming significantly more effective than it now is as a control over administration. If discretionary powers, particularly legislative and administrative, are to be effectively supervised it will have to be by Parliament. Sommaire. Le thème central de cet article concerne les contrôles externes de la législation et des décisions judiciaires découlant de l'application de la loi, statutaire ou autre, sur les activités des fonctionnaires. II discute aussi de leur effet sur les administrateurs chargés de l'adjudication administrative. Les lois du parlement constituent, on l'admet, des contrôles très important; des actes officiels. Ils n'ont pas cependant autant d'impact qu'il parait à cause de l'influence que les cadres supérieurs ont sur les dispositions spécifiques des statuts. La législation déléguée est beaucoup moins efficace, non seulement parce que les fonctionnaires en déterminent la teneur dans une large mesure mais aussi parce traditionnellement cette forme de loi ne commande pas beaucoup de respect. En dépit du fait que le contrôle judiciaire n'est pas très efficace sur le comportement administratif, on croit que les tribunaux peuvent intervenir de façon significative, du moins lorsqu'il s'agit de decisions judiciaires ou quasi-judiciaires. Mais même dans ce cas, une faible proportion seulement de ces decisions est mise en question devant les tribunaux y compris la nouvelle Cour fédérale, et il y a peu de chance pour que le judiciaire augmente sensiblement son efficacité, quant au contrôle de radministration. Si l'on veut que les pouvoirs discrétionnaires, particulièrement législatifs et administratifs, soient contrôlés efficacement, il faudra que ce contrôle soit exercé par le parlement.     

The new focus on the policy capacity of the federal government

Abstract: Senior officials in the federal public service are giving new attention to the need to strengthen policy capacity and this article draws heavily on the work of a task force of federal officials. Four themes run through the article: there is a strong, but neglected, managerial dimension to policy work; the greatest weakness in the current system is dealing with longer-term and strategic issues, especially of a horizontal nature; policy managers need to pay more attention to how to work with and support the external policy community; leadership at the most senior levels of the public service is critical for strengthening policy capacity. Policy management within departments is examined in terms of seven broad policy functions and organizational arrangements. Policy management across government is examined in terms of the role of central agencies and the special problems of horizontal coordination, including the conditions promoting coordination and the machinery of interdepartmental relations. The importance of the personnel dimension of policy work is underlined, with consideration of policy generalists, policy managers and policy specialists. Finally, relations with the policy research community and the provinces are examined. Sommaire: Les dirigeants de la Fonction publique fédérale s'intéressent davantage maintenant à la nécessité de renforcer la capacité d'élaboration des politiques, et le présent article s'appuie largement sur les travaux d'un groupe de travail composé de fonctionnaires. L'article illustre quatre thèmes: le travail d'élaboration de politiques comporte un aspect de gestion très marqué, mais négligé; la plus grande faiblesse du système actuel réside dans sa façon d'aborder les questions stratégiques et à long terme, surtout celles de nature horizontale; il faut que les administrateurs de politiques cherchent davantage à collaborer avec les organes délibérants extérieurs et à leur fournir leur appui; il incombe aux plus hauts dirigeants de la Fonction publique d'avoir le leadership si Ton veut renforcer la capacité d'élaboration de politiques. On examine la gestion des politiques dans les ministères par rapport à sept grandes fonctions des politiques et aux arrangements organisationnels. On étudie la gestion des politiques dans tout le gouvernement en fonction du rôle des organismes centraux et des problèmes particuliers de la coordination horizontale, notamment les conditions favorables à la coordination et le mécanisme des relations interministérielles. On souligne l'importance de l'aspect personnel dans le travail d'élaboration et on mentionne les généralistes, les administrateurs et les spécialistes des politiques. On aborde pour finir les relations avec le milieu de la recherche sur les politiques et avec les provinces.     

Policy process perceptions of senior Canadian federal civil servants: a view of the state and its environment

Abstract: Based on interviews with senior civil federal civil servants in Ottawa, perceptions of various actors' influence on public policy are examined. It is hypothesized that perceived influence patterns will change as one moves across the major phases of the policy process. Although it is expected that actors within the state will be of primary importance throughout the process, it is also expected that the relative importance of actors outside the state will increase as one moves from forming a policy agenda and selecting policy towards policy implementation. This should be particularly true of the perceived influence of private companies. Despite this change in perceived levels of influence of state versus non-state actors, the structure of correlation patterns for perceived influence patterns will probably not change dramatically from one policy process phase to the next. Results are also presented pertaining to the actual interaction patterns of the civil servants who were interviewed, as well as the relation between interaction and perceived influence. It is expected that there will be positive relations between these two types of variables but that direct interaction will not consistently explain the majority of variation in perceived influence variables. Sommaire: À la suite d'entrevues avec des hauts fonctionnaires fédéraux à Ottawa, on examine ici les perceptions quant à l'influence de divers intervenants sur les politiques gouvernementales. On prend pour hypothèse que ces perceptions évolueront à mesure que l'on avance d'une grande étape à l'autre dans le processus de définition des politiques. On s'attend à ce que les intervenants étatiques jouent un rôle primordial tout au long du processus, mais aussi à ce que le rôle relatif des intervenants extérieurs au gouvernement prenne de l'ampleur lorsqu'on passe de l'établissement d'une liste de politiques au choix des politiques elles-mêmes et, en?fin, à la mise en oeuvre de ces politiques. Ceci devrait s'appliquer tout particulièrement à la manière dont on perçoit l'influence des sociétés privées. Malgré ce changement du niveau d'influence perçu entre les intervenants gouvernementaux et les nongouvernementaux, la structure corrélative des influences perçues ne changera probablement pas de façon dramatique d'une étape à l'autre du processus d'élaboration des politiques. On présente également des résultats concernant l'interaction effective des fonctionnaires interviewés, ainsi que le rapport entre cette interaction et l'influence perçue. On prévoit des rapports positifs entre ces deux groupes de variables, mais aussi que l'interaction directe ne saurait expliquer de manière cohérente la plupart des variations dans les variables de l'influence perçue.     

Le rôle du juriste fonctionnaire dans l'aménagement des relations entre l'administration et les citoyens

Sommaire. Le grand défi du droit administratif moderne est de réussir à concilier les nécessités administratives avec le respect des droits des citoyens. En raison du rôle qu'il joue au sein de l'administration publique, le juriste fonctionnaire est souvent appeléà favoriser cette conciliation. A cette fin, une bonne connaissance des deux principales sources d'inspiration du droit administrative - la jurisprudence et la législation - lui est essentielle. Par exemple, à titre de recherchiste ou de conseiller, il doit conseiller l'administration de façon Claire et efficace sur les changements qu'elle doit apporter à ses procédures ou à son action pour demeurer dans la léalitéà la suite de certains jugements des tribunaux. A titre de plaideur, par ailleurs, il doit éviter de proposer trop rapidement à son employeur une modification législative pour régler un contentieux avec un administré sur une question d'interprétation, une fois que le processus d'intervention judiciaire a été mis en marche. De la même façon, il ne doit pas utiliser indûment la disproportion des forces en présence comme moyen de pression pour forcer un réglement hors-cour ou, à l'inverse, pour refuser toute négociation là où un compromis serait acceptable. Enfin, le juriste de la function publique qui a pour tâche de rédiger la législation ou la règlementation doit s'assurer qu'il en saisit bien toutes les implications pratiques. A cette fin, il ne doit pas hésiter à rencontrer les personnes susceptibles d'être touchées et à les consulter. Une telle démarche permet d'éviter plus facilement des solutions bureaucratiques qui peuvent causer des ennuis inutiles aux citoyens. Abstract. The need to reconcile the demands of the administrative process with a respect for the rights of the individual represents the greatest challenge for modern administrative law. In this regard, lawyers within the public service have a special role to play. To do so requires that they be thoroughly familiar with the two main sources of administrative law: case law and legislation. For example, as a result of a particular court decision, they may have to advise the government on the implications of the decision for the administrative process and how this might be altered. Further, once the judicial process has been set in motion, they must refrain, in disputes involving statutory interpretation, from suggesting to the government immediate amendments to the legislation. Also, they must not be over-eager to bring about an out-of-court settlement by emphasizing the disproportionate resources available to the government in court matters. On the other hand, they must not refuse to negotiate acceptable compromises. Finally, when drafting bills they must be cognizant of the practical consequences of the legislation. They must meet and consult with the people most likely to be affected. The key objective must be to avoid bureaucratic methods or provisions which cause inconvenience to the public.     

Patterns and strategies of court administration in Canada and the United States

Abstract. This paper argues that patterns of court administration and the strategies pursued by judiciaries in Canada and the United States are quite different as a result of contrasting constitutional principles. Parliamentary supremacy in Canada has led to executive department administration of the courts, while the American separation of powers doctrine has encouraged judicial branch administration of the courts. Constitutional differences have also promoted more unified systems of court administration in Canada than in the United States. As a result of these differences, Canadian judiciaries have pursued an encapsulation strategy and have depended on the legal community to serve as their patron. On the other hand, American judiciaries have promoted organizational growth and sought empowerment — the development of a separate power base — rather than relying on powerful allies. Sommaire. D'après l'auteur de cet article, les scénarios de l'administration des tribunaux et les stratégies adoptés par les fonctionnaires judiciaires sont très différents au Canada et aux Etats-Unis, par suite de la divergence de leurs principes constitutionnels. La suprématie du parlement, au Canada, a conduit à l'exercice d'un contrǒle par l'exécutif sur l'administration des tribunaux alors que la doctrine américaine de la séparation des pouvoirs a encouragé l'exercice de ce contrǒle par le pouvoir judiciaire lui měme. Les différences constitution-nelles ont aussi contribuéà promouvoir des systèmes d'administration des tribunaux plus unifiés au Canada qu'aux Etats-Unis. A cause de ces différences, les fonctionnaires judiciaires canadiens ont adopté une stratégie de retranchement, comptant sur la communauté des juristes pour leur servir de protecteurs. Leurs homologues américains, par contre, ont cherché ce promouvoir la crois-sance de leur organisation et de ses pouvoirs en fait le devéloppement d'un pouvoir siparé-au lieu de se fies à des allies puissants extérieurs.     

Conceptualizing attorney general conduct in Charter litigation: From independence to central agency

Abstract: The conduct of attorneys general in litigation involving the Charter of Rights and Freedoms has been the subject of little theoretical contextualization by social scientists. Legal scholars, beginning with John Edwards, have dominated discussion of this issue to date, largely to advocate that attorneys general should act independently of their governments, because to do otherwise would, in their view, violate the Constitution. Without addressing the logic of that argument, this article offers an alternative conception of the role of attorneys general, derived from public administration theory: that attorney general litigation can be a central agency function, for both policy development (when governments “refer” draft legislation to the court for an assessment of its constitutionality) and for policy defence against judicial invalidation (after bureaucratic implementation, during regular litigation initiated by individuals and groups affected by the policy). The focus here is on Canada's attorney general, whose role in litigation has received the most scholarly attention to date. A series of cases involving same‐sex marriage in 2003 is used to illustrate this alternative conceptualization. Evidence suggests that attorney general Martin Cauchon advanced his government's initial strategy of defending the traditional definition of marriage, contrary to his own belief that it was discriminatory under the Charter. The subsequent reference to the Supreme Court of Canada exemplifies how reference cases can be used by the political centre to manage the agenda in terms of timing and issue‐framing. Sommaire : La conduite des procureurs généraux dans les procédures impliquant la Charte des droits et libertés a fait l'objet de peu de contextualisation théorique de la part des spécialistes en sciences sociales. Les juristes, à commencer par John Edwards, ont jusqu'à présent dominé les discussions sur cette question, principalement pour préconiser le fait que les procureurs généraux devraient agir de façon indépendante de leurs gouvernements, sinon, selon eux, cela porterait atteinte à la Constitution. Sans s'attarder sur la logique de cet argument, le présent article offre une conception différente du rôle des procureurs généraux, découlant de la théorie de l'administration publique : à savoir que les procureurs généraux à l'instance peuvent être une fonction d'un organisme central, à la fois pour l'élaboration de politiques (lorsque les gouvernements « renvoient » des avant‐projets de lois en Cour pour une évaluation de leur constitutionnalité) et pour la défense de politiques contre une annulation judiciaire (après une mise en œuvre bureaucratique, au cours de l'introduction d'une instance régulière par des particuliers et des groupes touchés par la politique). Le point central se pose sur le procureur général du Canada, dont le rôle dans les procédures a reçu jusqu'à présent le plus d'attention de la part des chercheurs. Une série de cas ayant trait aux mariages de conjoints de même sexe en 2003 a été utilisée pour illustrer cette conceptualisation alternative. Les éléments de preuve laissent entendre que le procureur général, Martin Cauchon, a promu la stratégie initiale de son gouvernement consistant à défendre la définition traditionnelle du mariage, allant à l'encontre de ses propres convictions que cela était discriminatoire en vertu de la Charte. Le renvoi subséquent à la Cour suprême du Canada illustre comment les affaires renvoyées à l'arbitrage peuvent être utilisées par le centre politique pour gérer l'ordre du jour en termes de calendrier et des questions en jeu.     

Litigation in Canadian referendum politics

Abstract: During the last decade, various governments in Canada have organized referenda to define their options on issues of great popular controversy. The Canada‐wide referendum on the Charlottetown Constitutional Accord in 1992, the Quebec sovereignty referendum in 1995, and the British Columbia referendum on aboriginal treaty negotiations in 2002 are the most interesting and the most significant examples. The core issue in each case was determining the political direction a government or a jurisdiction should follow. In each of these instances, interested citizens representing a segment of public opinion sought court injunctions to stop the vote. The focus of this article is the use of the courts on the political process. In each of the three cases, the applications for injunction were denied and the referendum proceeded. Nevertheless, the legal proceedings highlighted the increasing impact of law in politics under the Charter, as well as the greater willingness of political actors to use litigation to achieve political goals. These trends point out lessons for democracy that public administrators ought not ignore. Sommaire: Au cows de la demière dénnie, divers governments au Canada ont organisé des référendums pour déterminer leurs options concemant des questions faisant l'objet de séneuses controversies. Le référendum Canadian de 1992 sur l Accord constitutional de Charlottetown, le référendum de 1995 sur la souverainets du Québec et le refbrendurn qui s'est tenu en 2002 en Colombie‐Britan‐nique sur les négociations des droits issus de traités des Autochtones sont les référendums les plus intéressants et les plus marquants. Dans chaque cas, le point essential consistait à determiner l'orientation politique que le gouvemement ou une juridiction devrait adopter. Dans chacun de ces examples, des citoyens concernés représentant un segment de l'opinion publique ont tenté d'empêcher la tenue du vote en solicitant des injunctions auprès des tribunaux. Le present article porte sur le recours à des moyens légaux pour influer sur le processus politique. Dans chacun des trois cas, les demandes d'injonctions ont été refusées et le réféerendum a eu lieu. Néanmoins, les actions en justice ont souligné l'impact grandissant du juridique dam le domaine des politiques, sous l'influence de la Charte, et une plus grande acceptance de la part des responsables politiques à recourir à des litiges pour atteindre des objectifs politiques. Ces tendances soulignent pour la démocratie des leçons que les administrateurs publics ne devraient pas ignorer.