从分类控制到嵌入式治理:项目制运作背后的社会组织治理转型

自上世纪90年代中期开始,社会服务项目制不仅成为国家向社会提供公共服务的重要途径,亦成为连结政府与社会组织的有效机制。随着公共服务项目制的大范围推广,政府在管理实践中逐渐形成了一套迥异于分类控制体系的社会组织治理模式——"嵌入式治理"。文章试图通过对公共服务项目运作过程的分析,探究政府如何通过对公共服务项目打包、发包、执行、监管的全程式主导和控制,将自身的价值目标和管控意志渗入社会组织的日常运作中,实现对社会组织政治嵌入、功能嵌入和结构嵌入,并通过与分类控制体系的比较,指出"嵌入式治理"内在治理逻辑及其对当下中国政府与社会组织关系诠释的适用性。     

典型治理:一种政府治理机制的结构与逻辑

作为一种政府治理机制类型的典型治理,是在党和政府执政实践的历史经验和现实体认基础上生发而成。从机制比较的中观视角看,典型治理回应的是科层失灵的组织命题,其理论底色贯穿了"科层-运动"共生式国家治理逻辑的不同侧面,展示了一种独特的混合治理方式。以此为理论基点,通过细致剖析典型治理的治理结构和运作逻辑,揭示了行动主体的互动方式和行为策略,完整阐述了典型治理的理论构型过程,勾勒出治理结构的内在轮廓。独特的治理过程激发了典型治理作为非制度化手段的多重效用,在弥补锦标赛理论不足、加速创新扩散和缓解行政惰性等方面功能性显著,但动员式内核由于受政治权威影响较大,当考核体系出现漏洞以及形式主义抬头时,典型治理的可持续性难以保证,治理资源的分配会出现失衡,甚至产生虚假典型和合谋典型等异化表现。最后,共享的科层研究议题搭建了典型治理同其他政府治理机制比较的桥梁,以典型治理为核心的理论谱系分析进一步明确了前者基于共性和特性指征的理论分析边界,有利于深化对我国政策执行过程和治理体系现代化的认识。     

中国运动式治理缘何发生?何以持续?——基于相关文献的述评

运动式治理作为一种中国本土化的治理模式,具有鲜明的中国色彩。目前国内学术界对其褒贬不一。通过梳理和回顾国内外关于中国运动式治理发生和运作机理的相关文献,我们尝试回答"制度化运动悖论"问题,即中国常态社会下为何反复使用运动式治理这一非常规工具,并初步归纳出四种比较有解释力的研究途径:社会资源有限说,治理工具有限说,科层官僚制局限说和社会动员能力下降说。作为特定历史阶段的产物,运动式治理有其存在的合理性。我们在理论研究和实际运作过程中必须在坚持有限否定和类型化承认评判价值取向基础上,深入分析它的现实解释力和适用范围,结合新的情势不断创新和丰富其内涵和形式。     

领导联系点的组织运作机制——基于运动式治理与科层制的协同视角

文章通过对领导联系点运作的参与式观察,发现当下领导联系点的实践并不是联系点领导与基层社会的直接对接,而是建立了一套复杂的组织运作网络。这一方面是由于领导及其代理人依靠传统的运动式治理方式在基层社会成效不佳,不得不转而依靠官僚体系的运作;另一方面,身处官僚体系末端的基层政府则由于其自身治理之源贫乏,欲借助运动式治理来完成其日常行政任务,以及解决基层治理的沉疴,遂主动承接联系点的基本运作,并在实践中启动了中心工作等非常规行政方式。由此,在同一治理目标中,便同时呈现出了运动式治理和常规的科层制行政双轨协同的运作机制。     

政府购买服务中混合制的表现形式及影响因素北大核心CSSCI

政府购买公共服务的合作机制往往表现为介于市场制和科层制间的混合制,并且可以大致区分为嵌入科层和科层嵌入两种类型。如何认识和理解这一现象?基于交易成本理论的分析框架,比较政府购买医疗保险服务的两个典型案例,发现在资产专用性、交易频率和不确定性较强,并且购买主体对项目可控的需求比较高的情况下,选择混合制具有较高的效率,也符合治理体系和治理能力现代化的方向。嵌入科层和科层嵌入的选择则主要受到交易不确定性的影响,公共服务规模越大、标准化程度越高、制度支持系统越完善,采取科层嵌入的可能性越大。从实践的角度看,科层嵌入的合作机制更具有推广价值,购买主体应设法提高交易内容的标准化程度,重视主体协同,发挥混合制的优势。     

双重嵌入：以数字技术打破基层治理中的条块分割

文章聚焦破解条块分割这一基层治理中的结构性难题。数字技术通过结构嵌入和关系嵌入，在一定程度上改变了权力、规则和信息等结构要素，优化了科层运行机制，有助于打破条块分割，提高基层治理的回应力，具体包括：通过结构嵌入，改变科层内外权力运行机制，重塑权责关系。同时，改变科层僵硬规则，创造柔性边界和组织弹性；通过关系嵌入，推动主体地位发生变化，重塑主体间网络关系。     

任务型组织的产生与运作——基于“社工委”的观察与分析

任务型组织把完成"任务"放在首位?任务结束即解散?通过考察"社工委"工作任务的确立与运作过程,发现社工委面临"三大压力、双重困境",通过提升任务重要性、借力项目整合资源,倚借政策主张权益、放大绩效博取关注等行为策略,获取组织合法性,扩大生存空间。区别于任务结束即解散的认知,这一系列操作体现了将"生存"作为第一要义的组织运作逻辑。任务型组织的产生是科层体系适应外部环境变化而进行的局部结构调整,兼具环境适应性和组织自主性,它们在科层体系结构中的位置不尽相同,其存续与否及存续方式取决于任务环境的变化及科层体系的治理策略选择。     

社会治理下的政治空间与嵌入性互动——基于B市T区三个组织的案例研究

随着社会治理时代的到来,政府的职能转变诉求、执政党的合法性建设诉求、社会组织的发展诉求与民众对公共服务和利益表达的诉求在同一时空节点汇聚。本文以社会治理时代下B市T区这一具体时空场城内三个组织的成长为案例分析国家与社会之间的调适与重构,指出在社会治理时代下T区政府在原有的社会结构边缘开启供多元行动主体互动和博弈的理性政治空间。政府与民办非企业单位、民间社区组织和体制内基层组织在这一政治空间内基于各自的组织需求和相互的资源依赖形成包括资源嵌入型、互惠嵌入型和合法性嵌入型等不同的"嵌入性"模式,并在此基础上通过理性的互动构建起国家、社会组织与社会之间趋于良性的合作机制和多中心治理的资源循环系统。     

国家治理现代化视域下运动式治理模式转型研究——以深圳“禁摩限电”为例

改革和现代化意味着治理常态化,但我国政府治理却常以运动方式进行。运动式治理是我国国家治理常用手段,具有反应迅速、针对性强和治理效果立竿见影等优势,但却面临执法不法、管理缺理、维稳不稳等诸多诟病。运动式治理是政治发展不同组件有机作用的结果,现代化情境下的运动式治理模型由支撑系统、动力系统、对冲系统和系统间连接博弈关系构成。通过案例检视发现运动式治理实际上就是治理陷阱。随着行政权力行使日渐规范,机构设置逐步优化,法治民主不断进步,内生矛盾和外在冲击开启了运动式治理转型之窗。运动式治理的转型要在规范权威和科学决策的基础上,构建多维复合型均衡治理模式,通过"脱嵌"和"再嵌"摆脱路径依赖,厘定政府治理边界,优化行政机构、程序和功能,增加常态化制度供给,推动法治和决策机制改革,采取渐进分类式转变策略,最终建立可持续常态化运作机制。     

中国科层组织如何完成任务:一个研究述评

中国科层组织如何完成任务?文献回顾表明,一般意义上的中国科层组织任务过程包括常规和非常规两种模式。在压力型体制背景下,中央政府通过整体打包、区别性激励的方式将任务发包给地方,并通过量化指标和物化考核把任务压力层层传递,由此形成同时完成多项任务的常规模式。当常规多任务模式失败时,打破传统科层结构的运动式治理或项目制等非常规任务模式就会被启动以完成特殊任务。在具体任务过程中,中央政府根据任务属性的不同,对不重要且绩效不易测量、重要且绩效易于测量、重要但绩效不易测量的任务分别提供弱激励、正向强激励、负向强激励,并塑造力度由弱到强的任务执行过程。强激励在强化重要任务执行力度的同时常造成地方政府选择性执行的后果。现有研究对中国科层组织任务过程的描绘也存在明显的不足:一般任务过程的讨论过于聚焦执行环节,常规和非常规任务模式及其选择的研究有待进一步深化,具体任务的动机和过程机制研究各有偏重,组织任务间关系尚未成为直接的研究主题。由于理论对话和理论建构意识的不足,目前仍缺少具有分析力度的中国科层组织任务过程理论。     

剥离还是吸纳:政府部门与社会组织关系转变

政府部门与社会组织之间的关系是不断变化的,通过文献梳理发现:在宏观层面,政府部门与社会组织关系是一个从"国家主义"到"法团主义"的变化过程;在中观层面,政府部门对社会组织的监管从"科层管理体制"到"双重管理体制"再到"分类控制体系";在具体运作的微观层面,双方的关系是一个从"事业单位"到"挂靠单位"再到"枢纽型社会组织"的过程。其间,社会组织与政府部门缓慢剥离,整个变化过程的动力来源于治理主体的变化和治理技术的创新,背后的机制则是分散治理风险和降低治理成本。     

控制权理论视角下“伪城市化”现象研究

随着中国城市化进程的发展,"伪城市化"现象在一些地方出现并日益受到政界、学界和其他领域的关注。文章运用政府治理模式的"控制权"理论分析"伪城市化"过程中基层政府土地开发的逻辑、"激励强度与组织目标替代"的悖论以及运动型治理模式与"准退出"应对策略,以期发现中央与地方政府在各自的制度环境与权力运作过程中的制度逻辑与行为特点。土地财政、锦标赛机制、人事制度激励机制与考核体系、城市化目标的多样性、复杂性和模糊性共同构成了基层政府的土地开发逻辑,在开发过程中产生了与土地相关的权力寻租和以政绩为取向的城市空间蔓延,中央政府采取三次开发区清理整顿的运动治理,而地方政府则以建立新开发区和扩张原有开发区等策略进行应对。     

“嵌入性”自主治理:温州行业自主治理的典型研究

以民间商会为治理载体的温州行业治理被视为中国行业自主治理的典范,这种自主治理实质上是一种"嵌入性"自主治理,它的嵌入性主要体现在以下三个维度:一是经济活动与社会关系的相互嵌入,二是民间商会对地方政府的"行政嵌入",三是行业成员对"温州人网络"的嵌入。上述三个维度的嵌入使得温州行业自主治理得以通过信任、互惠、相互监督、内部权威、声誉等非正式治理机制实现。     

智慧城市建设中的政府治理转型:需求耦合与运作机制

治理工具现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。在城市治理中,治理场域的地理界限和治理主体的职能分割常成为阻滞其治理能力进一步提升的重要因素。数字时代,智慧城市建设使得打破地区及职能的边界、突破传统科层瓶颈成为可能。智慧城市建设为治理现代化转型提供结构化助力的同时,通过现代化技术与传统治理资源相互嵌入,推动治理层级下沉,催生地方政府创新活力,进而发挥出不同治理主体之间的联动、扩散和转化等耦合效应。当然,中国智慧城市建设案例分析中,也需要进一步关注技术赋能背景下的治理创新差异和潜在的风险管控。     

运动式治理研究:核心议题与学术论争

尽管学界对运动式治理褒贬不一,但作为一种工具,运动式治理是我国社会转型期制度有效性供给相对不足情况下的一种补充;作为一种范式,运动式治理是与常规式治理相对应的客观存在。现有研究对运动式治理绩效合法性和现实合理性的研究尚显不足,对其长期存在的多维因素及其互动机制的探索还应加强。"治理工具有效性-可替代性治理工具的充分性-治理工具与本土治理生态的契合度"是探讨这一机制必须思考的基本问题。同时,跳出或批评或肯定的惯性思维,转而探索运动式治理的应用范围、限度、方法等,将会对推进国家治理体系和治理能力现代化更具有建设性意义。     

整体治理:现代警务机制创新的必然逻辑

"整体治理"是在对传统科层官僚制、新公共管理改革模式进行反思和扬弃的基础上形成的全新治理模式,是现代警务机制改革的必然逻辑和理想选择。其改革途径包括:发展整体服务型警务,深化公安大部制改革,建立"内联外协"式整体作战警务模式,运用信息技术建设及加强组织间协调,完善信息主导警务等方面。     

嵌入治理机制:一个初步的分析框架

近年来,随着国家大力推进社会治理创新,全国各地都在积极探索基层社会治理创新路子,形成了丰富多样的基层社会治理创新模式和机制,但总体上呈现出原子化、碎片化特征,不利于从总体上理解和把握当前基层社会治理创新的发展逻辑。为此,本研究基于嵌入性理论、治理与善治理论等,结合中国社会转型实际情况,尝试构建嵌入治理机制的分析框架,以此观照当前转型期基层社会治理机制创新实践,并期望为今后基层社会治理机制创新提供有效整合的理论指导。     

“用科层反对科层”:河长制的运作逻辑、内在张力与制度韧性——基于上海市秦镇的实证分析

通过“用科层反对科层”的方式打破原科层制组织存在的平级协调困境,从而解决河道治理的低效甚至无效问题,是基层政府在治理水环境问题时所采用的主要措施。在此治理过程中,科层组织内的平级协调关系被层级压力关系所取代,从而形成了水环境治理体系的高效运转。但重构的科层治理体系也形成了新的内在张力,即“块”的协调手段缺失、“条”的工作积极性衰减和基层社区工作的碎片化等。重构之后的水环境治理体系在将平级协调矛盾转换为层级治理压力时,也将治理任务转移到了科层体制之外,从而维持了科层体系的运作,形成了一定的制度韧性。     

论流域水环境治理的科层型协调机制

流域水环境治理的科层型协调机制通常可以采取流域管理机构、流域法治、绿色GDP政绩考核制度以及一体化行政区划等实现形式。不可否认,科层机制借助这些实现形式确乎可以有效协调流域水环境的跨界合作治理,在对中央集权历史记忆深刻的国度,例如我国,由科层型协调机制在流域水环境治理中占据主导性地位,通常也是较为便利的选择。不过,受制于完备信息以及零监督成本的苛刻前提假设,科层型协调机制亦存在着明显局限。     

双轨动员:项目制社区自治的实践逻辑及其影响——对上海市P街道社会服务项目化运作模式的考察

项目制社区自治旨在以组织、关系和激励结构的变革,形成基层社区自下而上和自上而下的双轨动员治理,化解科层体制与基层自治的张力,实现共生式发展。围绕项目制展开的社区自治通过自治金的嵌入、自治团队的协作和自治机制的设计等治理要求,诱发了基层社区治理体系的重构并产生了强大的溢出效应。项目制自下而上的“反向发包”特征,不仅释放了基层社区的活力,还促成基层社会治理重心下移,成为基层治理精准化、精细化服务的破题之钥,对基层治理具有持续性及不断增长的影响力。项目制的社区自治,将成为贯通基层社区与党、政府和社会的一种新双轨动员治理模式。