Alternative service delivery in the natural resources sector: An examination of Ontario's forestry compliance self‐inspection system

Abstract: This paper examines the compliance self‐inspection system adopted by the Ontario Ministry of Natural Resources (MNR) in relation to the province's forest industry from 1998 onwards. The system is a prominent example of the experiments with alternative service delivery arrangements that took place in the context of the province's application of “new public management” principles to public administration following the 1995 election. Evaluative criteria related to governnance, accountability, and performance are used to assess the self‐inspection system and alternatives to it. The assessment identifies concerns regarding the legal basis for the self‐inspection arrangement, the conflicts of interest inherent in the system, the implications of MNR'S increased dependence on forest licence‐holders for operational functions, the ministry's ability to oversee the inspection system and the capacity of licence‐holders to carry out the functions assigned to them, the impacts on legislative officer and public oversight of forest management activities, differences in the performance of MNR and licence‐holder employed inspectors, and the overall cost‐effectiveness of the system. The restoration of the ministry's compliance inspection functions, or the establishement of an independent profession of forestry compliance inspectors, are identified as the preferred alternatives to the existing self‐inspection system. Sommaire: Le présent article examine le système d'auto‐contrale de la conformité adopté par le ministère des Richesses naturellcs (MRN) de I'Ontario en ce qui con‐cerne l'industrie forestière depuis 1998. Le système est un remarquable exemple d'experiences avec differents modes de prestation des services qui ont eu lieu avec I'application par la province des principes de la « nouvelle gestion publiquc » I'administration publique apres l'election de 1995. Des critères d'Évaluation concer‐nant la gouvernance, l'imputabilité et la performance sont utilisés pour évaluer Ie systeme d'auto‐contrôe et les autres options. L'évaluation fait ressortir des préoccupations concernant le fondement juridique du mode d'auto‐contrôle, les conflits d'intérêt inhérents au systeme, les implications de la dependance accrue du MRN a l'egard des titulaires de permis forestiers pour les fonctions d'exécution, l'aptitude du ministere a superviser le système de contrôle et la capacité des titulaires de permis à exécuter les fonctions qui leur sont assignées, les impacts de la surveillance des activités de gestion forestière sur les fonctionnaires et le public, les différences dans la performance du MRN et des contrôleurs titulaires de permis, et la rentabilité glo‐bale du systeme. Les alternatives préférés au systeme d'auto‐contrôe existant seraient la restauration des fonctions dé contrôle conformees au ministère ou bien l'établissement d'une profession indépendante de contrôleurs de la conformité forestière.     

Pour une meilleure qualité du service aux citoyens: déconcentration et imputabilité

Sommaire: Au sein de la fonction publique québécoise, la déconcentration des responsabilités et de l'autorité contribue à rapprocher la prise de décision des personnes directement responsables de la fourniture des services aux citoyens et, de ce fait, susceptibles de mieux identifier leurs besoins et les moyens d'y répondre. Cette déconcentration doit s'accompagner de l'implantation progressive de l'imputabilité dans la fonction publique; c'est-à-dire de l'obligation des mandataires de rendre compte auprès des mandants et d‘être sanctionnés, quant à l'usage “convenable” de l'autorité déléguée, à l'exercice adéquat de leurs responsabilités et à l'atteinte des résultats attendus. L'implantation de l'imputabilité doit s'inscrire dans un processus de changement continu, séquentiel, porteur d'une philosophie mobilisatrice, qui consolide ce qui existe déjà et respecte la spécificité de la fonction publique. L'imputabilité interne se caractérise par une reddition de comptes de bas en haut de la hiérarchie et se concrétise par la fixation d'objectis précis et la délégation des pouvoirs nécessaires à leur réalisation. Par ailleurs, la forme “d'imputabilité” possible au sein de la fonction publique se distingue de la pratique des entreprises privées. Ainsi, l'imputabilité implique de favoriser des modes de gestion axés sur l'atteinte des résultats, au lieu de modes axés sur le respect des processus. Mais la fonction publique, par sa nature même, est tenue à une application impartiale, intègre, transparente et équitable des programmes destinés aux citoyens. II faut non seulement des résultats qui témoignent du respect de ces notions, mais aussi des processus qui le garantissent. Par ailleurs, l'atteinte des résultats n'est pas toujours facilement mesurable, surtout lorsque ces résultats concernent des valcurs aussi abstraites que la qualité de vie ou le droit à des services de santé. Bien que l'imputabilité privilégie les contrôles «a posteriori» sur les résultats, il reste nécessaire de conserver certains contrôles «a priori» sur les ressources et les dépenses les plus importantes, quitte à prévoir une normalisation allégée d'un aussi grand nombre possible de gestes administratifs. Plusieurs mesures ont été mises en place au sein de la fonction publique québécoise et concourent au développement de l'imputabilité. On peut signaler notamment le régime d'imputabilité des sous-ministres et le système des attentes signifiées aux cadres supérieurs. L'imputabilité exige également que les fonctionnaires, à tous les niveaux, possèdent une compréhension adéquate de la finalité des gestes qu'ils sont appelés à poser et des processus qu'ils gèrent. Les démarches de planification stratégique et l'implantation de la qualité totale vont dans ce sens. Il ne faut toutefois pas en déduire que l'imputabilité est réalisée, bien au contraire. Cependant, la fonction publique québécoise se rapproche de plus en plus de la forme particulière d'imputabilité que sa nature et ses contraintes autorisent et cette imputabilité interpelle l'ensemble du personnel de la fonction publique à tous niveaux, selon ses fonctions, son rôle et ses responsabilités. Elle implique que des objectifs précis et compréhensibles aient été fixés et que chacun se sente concerné et puisse questionner les ordres reçus en fonction des objectifs fixés. Abstract: Within the Quebec civil service, the deconcentration of responsibility and authority helps bring decision-making closer to the people directly responsible for providing services to the public, as they are more likely to be able to identify the people's needs and the means to meet those needs. This deconcentration must be accompanied by the gradual establishment of accountability within the civil service - that is, the obligation of civil servants to account for their actions to their superiors and to be evaluated as regards the “appropriate” use of their delegated authority, the adequate fulfilment of their responsibilities and the achievement of the expected results. The implementation of accountability must occur within a continuous, sequential process of change based on a mobilizing concept and consolidating the gains already achieved even while respecting the specific characteristics of the civil service. Internal accountability is characterized by bottom-to-top reporting within the hierarchy and translates into the setting of specific goals and the delegation of the powers required for their implementation. Moreover, the type of accountability feasible within the civil service is different from private sector practice. Thus, accountability involves management methods based on the achievement of objectives instead of process-based methods. However, by its very nature, the civil service must ensure impartial, honest, transparent, and fair application of the programs designed for the citizens. In addition to results that are in line with this concept, there must also be processes that guarantee them. Furthermore, the achievement of the objectives is not always easy to measure, particularly when those objectives involve such abstract values as abstract as the quality of life or the right to health services. Moreover, although subsequent verification of the results achieved is preferred for accountability purposes, there must nevertheless be some advance controls over major resources and expenditures, perhaps by providing simplified standardization of as many administrative actions as possible. Several measures implemented within the Quebec civil service have contributed to the development of accountability, such as the deputy ministers' accountability system, and the system of expectations specified to higher managers. Accountability also requires that civil servants at all levels have an adequate understanding of the purpose of the actions they are required to take and of the processes they manage. The strategic planning procedures and implentation of total quality are steps in that direction. However, one must not conclude from this that accountability has been achieved; far from it. The Quebec civil service is getting increasingly closer to the special form of accountability that its nature and constraints allow. This involves civil service staff, at all levels, according to their functions, their roles, and their responsibilities. It implies that specific, comprehensive objectives have been set and that everyone feels involved and is able to question the orders received in terms of the objectives set.     

L'ajustement mutuel dans le fonctionnement organique du système multiorganisationnel d'aide et de services aux sans‐abri de Montréal

Sommaire : Notre étude de l'organisation du secteur de l'aide et des services aux sans‐abri à Montréal Centre met en lumière un système multiorganisationnel de services de santé et de services sociaux qui n'est pas intégré hiérarchiquement dans son ensemble et qui n'est pas soumis à une « entente de gestion et d'imputabilité» globale propre à une gestion fondée sur la normalisation des résultats. L'étude présente un système d'ensemble de type « organique » plutôt que bureaucratique, largement fondé sur des ajustements mutuels entre les nombreux acteurs publics et « communautaires » de ce secteur. La coordination des services se réalise alors essentiellement dans les interactions entre les intervenants alors qu'ils accomplissent leur travail, et ce avec le soutien des gestionnaires. À l'aide de nombreux extraits d'entrevues, nous étudions le fonctionnement de ce système « organique » sous la forme de trois catégories de processus d'ajustement mutuel qui se superposent et se complètent pour assurer la valeur des services : disjoint unilatéral, conjoint bilatéral et conjoint multilatéral. Selon les sciences de l'organisation, un tel système est potentiellement mieux adaptéà composer avec la complexité des connaissances et des valeurs caractéristiques des services humains, qu'un à système formellement intégré et contrôlé par des règles, des indicateurs et des cibles quantifiables. Abstract: This study of the organization of the sector dedicated to providing aid and services to the homeless in Central Montreal reveals a multiorganizational health and social services system that is neither hierarchically integrated as a whole nor subject to a comprehensive “management and accountability agreement” specific to standardized results‐based management. The study details a comprehensive system that is “organic,” rather than bureaucratic, and broadly organized based on mutual adjustments among the numerous public and “community” practitioners in this sector. The coordination of services is therefore essentially achieved through the interaction of the workers as they perform their jobs, with the support of management. This study draws on a number of extracts from interviews to examine how this “organic” system operates, in the form of three distinct processes of mutual adjustment that are superimposed and complementary to ensure the value of the services: “unilateral disjoined,”“bilateral joined” and “multilateral joined.” According to organizational science, this type of system is potentially more likely to address the complexities inherent in the knowledge and values that are characteristic of human services than a formally integrated system that is controlled by rules, indicators and quantifiable targets.     

The snakes and ladders of accountability: Contradictions between contracting and collaboration for Canada's voluntary sector

Abstract: Although governing in Canada is in transition towards a model of horizontal “governance” that emphasizes collaboration with a variety of non‐governmental actors, the contracting culture and its associated accountability regime remain a legacy of “new public management.” As part of this transition, however, contracting is being used not only as a means to control performance but also as a governance tool to guide the development of more collaborative relationships between government as a whole and entire sectors. In its relationship with the voluntary sector, the Government of Canada is caught in these contradictory trends ‐ between the control of contracting and the collaboration inherent in a governance contract. This article first examines the impact on voluntary organizations of the very stringent federal rneasures over contribution agreements that were brought in as a reaction to crisis in 2000. The effects are found to be significant and overwhelmingly negative, imposing direct financial costs on voluntary organizations and stifling innovation. The authors then consider whether the implementation of the Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector and its Code of Good Practice on Funding might mitigate the negative effects of these accountability measures. Sommaire: S'il est vrai que le Canada s'oriente vers un modèle de « gouvemance horizontale « privilégiant la collaboration avec différents acteurs non‐gouvernementaux, la culture de marchés (contrats) et le régime d'imputabilité qui I'accompagne n'en demeurent pas moins un legs de la nouvelle gestion publique. Toutefois, dans le cadre de cette transition, les marchés (contrats), en plus de servir de moyen de contrôler le rendement, sont aussi un outil de gouvernance pour accroître la collaboration entre le gouvernement dam son ensemble et des secteurs tout entiers. Dam sa relation avec le secteur bénévole, le gowernement du Canada est pris dans ces tendances contradictoires ‐ entre le contrôle des marchés (contrats) et la collabordtion inhérente à un contrat de gouvernance. L'article se penche en premier sur l'incidence pour les organismes bénévoles des mesures contraignantes imposées par le gouvernement fédéral relativement aux ententes de contribution introduites pour fairc face a la crise qui a sévi en 2000. Ces impacts sont à la fois considérables et des plus négatifs, imposant des frais de financement directs aux organismes bénévoles et suffoquant l'innovation. Les auteurs cherchent ensuite a déterminer si la mise en application de l'accord passé entre le gouvernement du Canada et le secteur bénévole et son Code de boMes pratiques de financement pourraient atténuer certains effets négatifs de ces mesures d'imputabilité.     

Balancing police budgets and decision making: an experiment in disentanglement

Abstract: In examining the relationship between municipal and provincial government authority over policing in Ontario, this article explores a specific project which has generated a substantial amount of interest, and controversy, around the issue of control of municipal police budgets. It will further scrutinize the process undertaken by the Expert Panel on Municipal Police Services Budgets in developing and advancing its recommendations as an interesting and instructive innovation in government decision making. The article will summarize and elaborate on the work of the Expert Panel, formed in March 1992, as the first enterprise in the disentanglement process embarked on by the Ontario provincial government, in partnership with the Association of Municipalities of Ontario, to review and rationalize a wide spectrum of provincial/local relationships with an aim to achieve greater efficiency, effectiveness, and client service. The issue of financial control over municipal police services is one of considerable importance in Ontario to both the municipal sector and the policing community. By considering the work of the Expert Panel as an exercise in disentanglement, within the context of the “vigilant problem-solving approach” formulated by Irving Jnnis, this article attempts to provide specific insight and guidance to other practitioners in the realm of public policy making, as well as to capture the processes and proceedings of this particular undertaking. Sommaire: Cet article examine le rapport entre les autorités provinciales et municipales qui exercent le contrôle de la police en Ontario; il s'intéresse à un projet particulier qui a suscité discussion et controverse en ce qui concerne le contrôle des budgets municipaux de police. Il examine par ailleurs le processus entrepris par le groupe d'experts en matière de budgets municipaux de services policiers pour formuler ses recommandations, processus qui constitue une innovation intéressante et instructive pour la prise de décisions gouvernementales. L'article résume et analyse le travail du groupe d'experts mis sur pied en mars 1992, première étape du processus de démêlement des rôles entrepris par le gouvernement de l'Ontario, en partenariat avec l'Association des municipalités de l'Ontario, afin d'examiner et de rationaliser une vaste gamme de relations provinciales-locales pour augmenter l'efficacité et améliorer le service à la clientèle. La question du contrôle financier des services policiers municipaux revêt beaucoup d'importance en Ontario, tant pour le secteur municipal que pour la collectivité policière. En considérant le travail du groupe d'experts comme étant un exercice de démêlement des rôles, dans le contexte de “ l'approche vigilante de résolution de problèmes ” formulée par Irving Janis, cet article essaie d'offrir aux autres praticiens de la prise de décisions publiques à la fois des explications et des façons de faire, tout en cernant les processus et méthodes de cet effort particulier.     

The quest for accountability in Newfoundland and Labrador

Abstract: This article examines the meaning of accountability in the Government of Newfoundland and Labrador from both a substantive and a procedural perspective; the three distinct eras in the province's political administration history; the stages in the statutory evolution of the comptroller and auditor function; the province's experience in the Confederation era with the concept of democratic accountability; and the prospects for the future of accountability. The author reveals that the auditor's department or office went for most of a century with little in the way of institutional independence. Government has been hostile to both the extension of the accoutrements of legislative accountability in general and to the notion of increasing the powers of the auditor. What limited independence was mustered and the few challenges raised towards the government of the day were as a result of the professional ethics of Newfoundland auditors, the aid of other federal and provincial auditors, and the spirit of the age. Even in the modem day, Newfoundland has plenty more leeway for reform. The article presents four scenarios of alternative futures for accountability and the auditor general function in the province. One features no change, and the other three contemplate the victories of the independence lobby, the managerialist lobby, and the democratic lobby. Sommaire: Cet article examine la signification de l'imputabilité du gouvernement dc Terre‐Neuve et du Labrador simultanément selon une perspective de fond et une perspective procédurale, les trois périodes distinctes de l'histoire de l'administration politique de cette province, les étapes de l'évolution statutaire de la fonction de contrôleur et de vérificateur l'expérience de la province à 1'époque de la Confédération en ce qui conceme le concept d'imputabilité démocratique et les perspectives d'avenir de l'imputabilité. Les auteurs relèvent que le service ou le Bureau du Vérificateur a pendant près d'un siècle très peu connu d'indépendance institutionnelle. Le gouvemement a été hostile à l'extension de l'imputabilité législative en général, tout autant qu'à accroître les pouvoirs du Vérificateur. L'indépendance limitée et les rares défis soumis au gouvernement du jour ont résulté de l'éthique professionnelle des vérificateurs de Terre‐Neuve, de l'assistance d'autres vérificateurs fédéraux et provinciaux et de l'esprit de l'époque. Même en ces temps modernes, Terre‐Neuve a beaucoup plus de marge de manaeuvre pour entreprendre des réformes. L'article présente quatre scénarios d'altematives en ce qui concerne l'imputabilité et la fonction générale de Vérificateur dam la province. L'un ne prévoit aucun changernent et les trois autres entrevoient les victoires du lobby de l'indépendance, du lobby gestionnariste et du lobby démocratique.     

Le ministère de l'Education du Québec et la gestion de l'enseignement supérieur

Sommaire. Dans cet article portant sur la gestion de l'enseignement supérieur, au Québec, l'auteur fait porter l'essentiel de son analyse sur le rôle du ministère de l'Education comme principal gestionnaire du système universitaire québécois. Dans une première partie, il situe le ministère dans l'ensemble de ce système et décrit globalement le type de relations qui existent entre les divers agents ou intervenants en matière de planification et de gestion. L'accent y est mis, en particulier, sur la planification des ← missions → universitaires et sur le contrôle exercé par le ministère dans le cadre de la gestion de celles-ci. S'inspirant, dans une seconde section, d'une certaine typologie des contrôles, l'auteur tente d'en préciser la nature et d'en mesurer l'étendue dans un contexte où les établissements universitaires jouissent d'une large autonomie de gestion. Enfin, dans une troisième partie, plusieurs interrogations sont soulevées par auteur notamment à propos de l'efficacité des contrôles exerés par le ministère et des effets de ceux-ci sur le fonctionnement du système et son environnement. La démarche retenue par l'auteur amène le dernier, à faire quelques suggestions en matière de planification, budgétisation et contrôle de l'enseignement supérieur québécois. Présenté, pour la première fois, à la Commission d'etude sur les universités, en 1978, cet article a, par la suite, fait l'objet de modifications importantes, notamment au chapitre de l'évaluation de l'efficacité des contrôles exerés parle ministère de l'Education. Abstract. In this article on the management of higher education in Quebec, the author concentrates his analysis on the role of the Ministry of Education as principal administrator of Quebec's university system. He first establishes the ministry's place within the system and broadly describes the relationships between the various agents or interveners in the field of planning and management. Particular emphasis is given to the planning of university ‘missions’ and the extent of ministerial control over their management. In a second section, the author, on the basis of a certain typology of controls, seeks to define their nature and measure their extent in a context within which universities enjoy considerable administrative autonomy. Finally, the author poses a number of questions as to the effectiveness of the controls exercised by the ministry and their effect on the system's functioning and its environment. The method chosen by the author leads him to make a number of suggestions at the levels of planning, budgeting and control of higher education in Quebec. Submitted to the Commission d'étude sur les universités for the first time in 1978, this article has undergone major modifications, particularly in the section dealing with the effectiveness of the controls exercised by the Ministry of Education.     

Worrying about misconduct: the control lobby and the PS 2000 reforms

Abstract: In 1989, the Canadian government announced a plan to reform the federal public service that would reduce the number of rules imposed on line managers and promote a “results-oriented, entrepreneurial” culture. Public discussion about the reforms was dominated by a community of groups and individuals, which the author characterizes as a “control lobby.” Constituents of the control lobby worried that the proposed reforms would undermine parliamentary control over the public service and increase bureaucratic misconduct. The lobby slowed implementation of, and caused modifications to, institutional reforms and undercut efforts towards culture change. The attention that it gave to incidents of perceived misconduct may also have reinforced popular beliefs about the dangers of reform. The paper describes the key members of the control lobby, their reaction to the PS 2000 reforms and attempts by reform leaders to respond to their concerns. It suggests that a major weakness of the PS 2000 initiative was its failure to anticipate and craft a response to worries expressed by the control lobby. Sommaire: En 1989, le gouvernement canadien a annoncé un plan de réforme de la Fonction publique fédérale visant à réduire le nombre de règles régissant les gérants hiérarchiques et à promouvoir un «esprit d'entreprise axé sur les résultats». Le débat public concernant ces réformes a été dominé par un ensemble de groupes et d'individus caractérisés par l'auteur comme étant des partisans du contrôle. Ces derniers s'inquiétaient du fait que les réformes proposées risquaient de soustraire la fonction publique au contrôle parlementaire et d'augmenter les vicissitudes bureaucratiques. Ce groupe de pression a ralenti la mise en oeuvre des réformes institutionnelles et les a modifiées, et il a sapé les efforts visant à faire évoluer les esprits. Ayant attiré l'attention sur les incidents où il semblait y avoir un comportement incorrect des fonctionnaires, il a peut-être aussi réussi à renforcer les croyances populaires concernant le danger des réformes. L'article décrit les principaux membres de ce groupe de pression, leur réaction face aux réformes de la FP 2000, et les efforts des leaders de la réforme pour répondre à leurs inquiétudes. II suggère que le fait de ne pas avoir prévu les inquiétudes exprimées par les partisans du contrôle et de ne pas avoir préparé de réponse adéquate constitue une faiblesse importante de l'initiative FP 2000.     

La gestion des ressources humaines all Sein de I'administration publique: un art bien complexe!

Sommaire: Dans cet article, l'auteur fait d'abord le portrait, un peu sombre peut-être, des constats et préjugés qui font partie intégrante de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique québécoise. Il y définit ensuite le contexte particulier de cette gestion par rapport aux autres types d'exercices administratifs: revue des programmes, plan d'équipement…, Puis il propose des outils pour la faciliter, principalement: les renseignements de base dont il faut disposer, un calendrier de travail intégrant les actions recurrentes et les temps forts et une gestion appropriée de son tenips par le gestionnaire pour qu'il s'occupe adéquatenient de son personnel. On voit ensuite comment la gestion des ressources humaines s'accorde à une certaine culture organisationnelle, comment chaque gestionnaire y est engagé et comment elle fait appel à des méthodes complémentaires les unes des autres (les relations interpersonnelles et la gestion en système). Puis l'auteur propose sept remarques, qui présentent autant de pistes qui devraient être explorées plus longuement: l'application du concept coûts-bénéfices à la gestion des resources humaines, les conséquences des contraintes budgétaires et la gestion des ressources improductives, les cours théoriques et le perfectionnement des gestionnaires. la surqualification et le vieillissement de la fonction publique, la modernisation de l'administration publique par un nouveau partage des pouvoirs et des responsabilités entre le gouvernement et ses gestionnaires ainsi que par l'expérimentation de techniques de gestion moderne avec des équipements adéquats, la redéfinition des rôdes des organismes eentraux et des ministères pour line plus grande imputabilité des gestionnaires et pour de nouveaux mandats pour les directions de personnel et la grande competence des hauts fonctionnaires dans un contexte malgré tout de dépendance continue. Enfin, en guise de postconclusion, on peut voir comment l'effort de rationalisation de la gestion des ressources humaines que la crise économique exige peut être bénéfique tant pour l'administration publique que privée. Abstract: This first section of this paper paints a somewhat dark picture of the views and biases which are an integral part of the management of' human resources in the Quebec civil service. Following that, the particular context of that management is defined in relation to other types of administrative endeavours such as program reviews, facility planning etc. Tools to make the management of human resources work more easily are then proposed; they include: basic required information; work schedules integrating routine actions with peak periods; proper management of the manager's own time in order for him to adequately look after his staff.     

The evolution of program budget ideas in Canada: Does Parliament benefit from Estimates reform?

Abstract: The article examines the federal Estimates budget from the perspective of whether or not the program format enhances democratic control. It introduces the idea of the budgetary system as a control in a generic management process, and then traces reforms in the accountability side of the Canadian federal government's central management system through the past twenty years. It concludes that the implementation of this version of PPBS was an error, and that it will be difficult to correct, because the budget design is embedded in the network of central institutions, which includes the Office of the Auditor General (OAG). A distinctive kind of “meta control” is now a characteristic of the federal context, and is not clearly managed by government from one decision centre. The author argues that the system does not serve Parliament. Instead it encourages bureaucratic or silent politics at several levels: inside departments; between departments and the OAG; and in an impkit system of elite accommodation between the OAG, central agencies and the government. Sommaire: Cet article analyse le récent budget de dépenses présenté au Parlement fédéral pour voir dans quelle mesure il permet d'accroître le contrôle démocratique. Il présente le système budgétaire comme un élément de contrôle dans un processus global de gestion, pour ensuite décrire les réformes ayant trait à l'imputabilité qui ont eu lieu dans le système de gestion centrale du gouvernement fédéral canadien depuis vingt ans. En conclusion, l'auteur explique que l'implantation de cette version de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) était une erreur et que celle-ci sera difficile à corriger, étant donné que le processus budgétaire est noyé dans le réseau des institutions centrales, dont fait partie le Bureau du Vérificateur général (BVC). Le contexte fédéral se caractérise maintenant par une forme de meta-contrôle qui ne permet pas au gouvernement de gérer avec autoritéà partir d'un centre unique de décision. L'auteur soutient que le système ne sert pas le Parlement. Il encourage plutôt les politiques bureaucratiques ou les ententes tacites à différents niveaux, que ce soit à l'intérieur des ministères, entre les ministères et le BVC ou dans le cadre d'un système implicite de services rendus entre le BVG, les organismes centraux et le gouvernement.     

Statutory and judicial control of administrative behaviour

Abstract. The focus of this article is on the external controls of legislation and of judicial decisions arising out of the application of law, statutory and other, to the activities of public servants. It also discusses the impact on administrators of administrative adjudication. Acts of Parliament are, it is conceded, very important controls on official actions. That does not mean as much as it appears, however, because of the influence which senior officials have over the detailed provisions of statutes. Subordinate legislation is much less effective, not only because public servants largely determine its content, but also because there is no tradition of reverence for this form of law. Despite the fact that the judiciary is not that effective as a control on administrative behaviour, it is argued that the courts can intervene meaningfully at least when judicial and quasi-judicial decisions are at issue. Even so, only a small proportion of such decisions are ever challenged in the courts, including the new Federal Court. Nor is there much prospect of the judiciary becoming significantly more effective than it now is as a control over administration. If discretionary powers, particularly legislative and administrative, are to be effectively supervised it will have to be by Parliament. Sommaire. Le thème central de cet article concerne les contrôles externes de la législation et des décisions judiciaires découlant de l'application de la loi, statutaire ou autre, sur les activités des fonctionnaires. II discute aussi de leur effet sur les administrateurs chargés de l'adjudication administrative. Les lois du parlement constituent, on l'admet, des contrôles très important; des actes officiels. Ils n'ont pas cependant autant d'impact qu'il parait à cause de l'influence que les cadres supérieurs ont sur les dispositions spécifiques des statuts. La législation déléguée est beaucoup moins efficace, non seulement parce que les fonctionnaires en déterminent la teneur dans une large mesure mais aussi parce traditionnellement cette forme de loi ne commande pas beaucoup de respect. En dépit du fait que le contrôle judiciaire n'est pas très efficace sur le comportement administratif, on croit que les tribunaux peuvent intervenir de façon significative, du moins lorsqu'il s'agit de decisions judiciaires ou quasi-judiciaires. Mais même dans ce cas, une faible proportion seulement de ces decisions est mise en question devant les tribunaux y compris la nouvelle Cour fédérale, et il y a peu de chance pour que le judiciaire augmente sensiblement son efficacité, quant au contrôle de radministration. Si l'on veut que les pouvoirs discrétionnaires, particulièrement législatifs et administratifs, soient contrôlés efficacement, il faudra que ce contrôle soit exercé par le parlement.     

Royal commissions and public‐service reform: Personal reflections

Abstract: Reflecting on personal experiences with three royal commissions into the public service of Canada – spanning nearly half a century – the author highlights the varied procedures and contributions of the Royal (Glassco) Commission on Government Organization, the Royal (Lambert) Commission on Financial Management and Accountability, and the (Gomery) Commission of Inquiry into the Sponsorship Program and Advertising Activities, Phase 2. As editorial director for the Glassco Commission, he shepherded twenty‐one reports in six volumes to publication, while witnessing the impact of the advent of the management consultancy profession on reforms for the public service. As a member of the Lambert Commission, he observed that the strong emphasis on management was ameliorated by the addition of Parliament's role in preserving responsibility, thereby closing the accountability loop left dangling by Glassco. This commission gave rise to a new word –“accountability”– and the stage was set for a continuous debate on its meaning, which came to a head with the Gomery Commission. The advisory committee for Phase 2 of that inquiry, of which he was a member, sought to help the commissioner with his recommendations for preventing a recurrence of the scandals that had been investigated in Phase 1. Here the focus was on accountability, and it is on the current dispute over “ownership” of its definition and application that these recollections conclude. Sommaire: Se basant sur les expériences personnelles qu'il a tirées de trois commissions royales sur la fonction publique du Canada – qui se sont déroulées sur près d'un demi‐siécle – l'auteur souligne les différentes procédures et contributions de la Commission royale (Glassco) sur l'organisation du gouvernement; de la Commission royale (Lambert) sur la gestion financière et l'imputabilité; et de la Commission d'enquête (Gomery) sur le programme de commandites et les activités publicitaires, phase II. En tant que directeur de la rédaction pour la Commission Glassco, il a dirigé la publication de vingt‐et‐un rapports en six volumes, tout en étant témoin de l'impact de l'avènement de la profession de conseiller en gestion sur les réformes de la fonction publique. À titre de membre de la Commission Lambert, il a noté que la grande importance accordée à la gestion a été rehaussée par l'ajout du rôle du Parlement dans la préservation de la responsabilité, mettant ainsi fin à la voie de contournement de l'imputabilité que la Commission Glassco n'avait pas résolue. Cette dernière Commission a introduit un nouveau terme, « l'imputabilité», et a préparé la voie au débat conrinu sur la signification de ce terme, débat qui est devenu critique avec la Commission Gomery. Le comité consultatif de la phase II de cette enquête, dont l'auteur de l'article était membre, a cherchéà aider le commissaire en faisant des recommandations pour éviter le genre de scandales qui ont fait l'objet de l'enquête de la phase I. Le présent article porte sur l'imputabilité et, en conclusion, l'auteur porte ses réflexions sur le conflit actuel au sujet de « l'appartenance » de la définition de ce concept et de son application.     

Corporate autonomy and institutional control: The crown corporation as a problem in organization design

Abstract: A central issue in the government-crown corporation decision-making relationship is the balance between corporate autonomy and institutional control. This study investigates the effects of organization designs on the balancing of autonomy and control in practice, taking account of the incentives and strategic behaviour of the relevant actors. Politicians, for example, seek to maximize their own political support, crown corporation executives their own autonomy, and bureaucratic officials within central agencies their own policy influence. Three positive approximations of normative models of organization design models are investigated in Alberta, Manitoba, and Saskatchewan. Each design establishes different “rules of the game” and offers different advantages. Alberta practice most closely approximates a “self-contained” design in which corporate actors have the information advantage and are most closely able to achieve their own objective. In Manitoba, where practice most closely approximated a “vertical information systems” design, central bureaucratic monitoring agents had the information advantage and were most closely able to achieve their own objective. Saskatchewan practice most closely approximates a “lateral relations” design. Neither corporate nor bureaucratic actors have an enduring information advantage or are more able than the other to achieve their own objective. The relative “efficiency” of these crown corporation organization designs is not known. But they do yield qualitatively different balancing outcomes. Determinations can be made, quite simply, in terms of who is “winning” the crown corporation “game.” Sommaire: L'un des aspects fondamentaux à considérer dans les rapports décisionnels entre les sociétés de la Couronne et le gouvernement est l'équilibre qui existe entre l'autonomie des sociétés et le contrble institutionnel. Plutôt que de spéculer sur le caractère optimal des divers modes organisationnels qui peuvent théoriquement servir à structurer de tels rapports, cette étude considkre leurs effets sur l'equilibre autonomie-contrble, d'un point de vue pratique, en tenant compte des comportements stratégiques et des incitations des différents intervenants. Ainsi, les politiciens cherchent à maximiser l'appui politique dont ils jouissent; les dirigeants des sociétés de la Couronne, eux, cherchent à défendre leur autonomie; de leur côte, les fonctionnaires des organismes cen-traux souhaitent protéger leur influence sur les politiques. Les auteurs se penchent sur trois modèles normatifs de concepts organisationnels en Alberta, au Manitoba et en Saskatchewan. Chaque modèle établit des «règles du jew» différentes et offre des avantages particuliers, en termes de ressources stratégiques d'in-formation pour les trois groupes d'intervenants. La répartition des avantages en matière d'information régit les comportements d'optimisation des intervenants, les amenant à différents résultats en termes d'équilibre entre I'autonomie des sociétés et le contrôle institutionnel. La pratique en Alberta s'apparente plus à un modêle d'autonomie où les intervenants des sociétés de la Couronne ont I'avantage sur le plan de l'information, ce qui leur permet de mieux parvenir à leurs propres objectifs. L'autonomie des sociétés I'emporte alors sur le contrôle des institutions. Au Manitoba, où la pratique se rapproche d'un modèle d'information médicale, les agents de surveillance des organismes centraux ont I'avantage et sont donc en mesure de mieux parvenir à leurs propres objectifs. Le contrôle des institutions I'emporte alors sur l'autonomie des sociétés de la Couronne. En Saskatchewan, le modèle s'approche de celui des «relations latérdes». Ni les intervenants des sociétés, ni les bureaucrates n'ont un avantage durable sur le plan de I'information de sorte que ni les uns ni les autres ne sont donc en mesure de mieux atteindre leurs propres objectifs. I1 en résulte éventuellement un équilibre entre l'autonomie des sociétés de la Couronne et le contrôle des institutions. L'on ignore I'eficacité relative de ces différents modèles organisationnels, mais I'on sait qu'ils ont pour résultat un équilibre différent. L'on peut donc, fort simplement, déterminer qui «gagne» au «jeu» des sociétés de la Couronne.     

Responsiveness versus accountability in collaborative federalism: the Canadian experience

Abstract: Accountability is very much on people's minds these days, and the area of intergovernmental relations is no exception. The concern here is that the processes of collaborative federalism developed in the name of “responsiveness” have resulted in the federal and provincial governments no longer being accountable to the public they are meant to serve. This perceived problem has elicited eloquent statements of alarm and various proposals for reform, most of which are grounded in the parliamentary version of the classic hierarchical accountability relationships. This paper presents a critique of proposals for a parliamentary solution to the problem of accountability in Canadian collaborative federalism. It shows that such proposals will not do because they are premised on faulty theoretical grounds. That is, they try to apply the parliamentary version of the classic accountability relationship to collaborative processes, when this resort is precluded by the nature of the locus of authority in the federal paradigm. The result is not a problem but a dilemma: we can have the assurance of classic accountability, or responsiveness seen as collaboration, but not both. The paper concludes that there is no satisfactory way around this dilemma, and that we must recognize that the loss of accountability is the price to be paid for the benefits of collaboration. Sommaire: Le concept d'imputabilité est, de nos jours, un important sujet de préoccupation, et le domaine des relations intergouvernementales ne fait pas exception à cette règle. Le but de ce article est de montrer que le développement du fédéralisme coopératif, issu dun désir des gouvernements fédéral et provinciaux de se montrer plus accueillants envers les besoins des administrés, a abouti à la non-imputabilité de ceux-ci vis-à-vis du public qu'ils ont pour mission de servir. Ce problème évident a donné lieu à d'éloquentes mises en garde et à plusieurs projets de réforme, qui s'appuient le plus souvent sur la version parlementaire des relations hiérarchiques classiques en matière d'imputabilité. Cet article présente une critique des projets qui préconisent une solution parlementaire au problème de l'imputabilité au sein du fédérahsme canadien de type cooperatif. Il met en lumière l'inadéquation de tels projets, qui partent tous de prémisses essentiellement théoriques. En clair, ces projets essaient d'appliquer aux processus de collaboration la version parlementaire des rapports d'imputabilité de type classique, alors que cette possibilité est exclue du fait de la nature même de la localisation du pouvoir à l'intérieur du modèle fédéral. Ce qui en resulté, ce n'est pas un problème, mais un dilemme: nous pouvons préserver l'imputabilité au sens classique ou la réceptivité entenctrie au sens d'une collaboration, mais pas les deux en même temps. L'auteur en conclut que ce dilemme n'admet pas de solution satisfaisante et que nous devons done reconnaître que les avantages de la collaboration ne peuvent être obtenirs qu'au prix d'une perte d'imputabilité.     

Distinguishing the real from the surreal in management reform: suggestions for beleaguered administrators in the government of Canada

Abstract: The authors believe that management reform initiatives can be jeopardized by the government‐wide application of idealized management frameworks. They suggest that, according to what they call “the law of mandated utopias,” the resultant management requirements become surreal in the eyes of departmental managers. The authors explore the ethical and practical dilemmas caused by the conflict between a public servant's duty to comply with centrally imposed requirements and the duty to manage people and public monies in a sensible way. The recent management improvement initiatives in the Government of Canada are used to demonstrate the practical limitations of the conceptual frameworks associated with performance measurement, performance audit, modern comptrollership, and human resources development. Suggestions are offered on how to improve management in departments while dealing with the surreal requirements generated by government‐wide reforms based on utopian frameworks. Sommaire: Les auteurs estiment que l'application de cadres de gestion purement théoriques, à l'échelle de l'appareil gouvememental, pourrait compromettre les initiatives de reforme de la gestion. Ils sont d'avis que, sous les effets de ce qu'ils appellent la «loi des utopies imposées», les exigences que les gestionnaires de ministeres sont tenus de prendre en compte peuvent leur paraitre surrkalistes. Les auteurs analysent les dilemmes concrets et déontologiques que pose l'obligation faite aux gestionnaires de se conformer aux exigences des organismes centraux tout en gerant des fonction‐naires et des fonds publics de façon judicieuse. Les initiatives actuelles d'amelioration de la gestion au gouvemement du Canada permettent de constater les limites concrètes des cadres conceptuels liés a la mesure et vérification du rendement, a la modernisation de la fonction de contrôleur et à la modemisation des ressources humaines. Les auteurs formulent, à l'intention des équipes de direction, des suggestions pour améliorer la gestion au sein de leurs ministères tout en faisant face aux exigences surréalistes engendrees par des réformes inspirkes par des cadres utopistes à l'echelle de l'appareil gouvernemental.     

Administrative devolution and accountability: the case of the non-profit housing program

Abstract: The problem of bureaucratic accountability has received considerable attention in the literature of public administration, but few studies have considered the extent to which extra-governmental agencies are held accountable to governments or legislatures. This paper examines administrative devolution and the problem of accountability, using the non-profit housing program as an example. It argues that devolution of programs, without adjusting for the resulting loss of bureaucratic control, leaves governments with little information about, or control over, the people who make decisions about large expenditures of public funds. It concludes that if the advantages of using the voluntary sector for social service delivery are to outweigh the problems of reduced accountability, forms of control -such as incentives for compliance and internal professional standards - which do not limit the autonomy of these groups, but which can enhance pre-audit accountability, need to be developed. Sommaire: Si le problème de la responsabilité bureaucratique a fait I'objet de nombreuses études dans les textes de I'administration publique, peu d'entre elles, en revanche, ont pris en considération la mesure dans laquelle les organismes paragouvernementaux sont tenus de rendre des comptes aux gouvernements ou législatures. Cet article examine la décentralisation administrative et les problèmes de responsabilités, en utilisant comme exemple le programme de logement à but non lucratif. Il suggere que la décentralisation des programmes, sans ajustement qui tienne compte de la perte de contrôle bureaucratique en résultant, laisse les gouvernements avec peu de renseignements ou de contrôle sur les personnes qui prennent des décisions concernant d'importantes dépenses de fonds public. En conclusion, I'auteure dit que, si les avantages résultant de I'utilisation du secteur bénévole pour fournir les services sociaux doivent I'emporter sur les problèmes de diminution de la responsabilité, il faut mettre en place certaines mesures de contrôle (tels les encouragements à se conformer à des normes professionnelles internes), qui ne restreindraient par I'autonomie de ces groupes, mais pourraient accroître la responsabilité avant le contrôle.     

Restraint,renewal, and the Treasury Board Secretariat

Abstract: The Public Service 2000 exercise and the June 1993 government reorganization are reviewed in the context of a decade of centrally driven initiatives to improve the management and productivity of the federal public service. The work of the Treasury Board Secretariat during these initiatives is described and the changes in its modus operandi and structure are outlined. It is suggested that the most important shortcoming in the PS 2000 exercise was the failure to reconcile the renewal theme with the continuing requirement for reductions in operating budgets, and to set out the implications of expenditure restraint for the size and nature of the public service in the 1990s. What is needed for the next stage of public service renewal is not a high-profile, service-wide initiative, but a “realistic management posture” that takes adequate account of continuing fiscal restraint, arbitrariness in expenditure reduction, impact on services, technological change, limited applicability of private sector techniques, efficacy of centrally imposed controls, relationship between employment security and renewal, and finally, compensation determination. Sommaire: Cet article passe en revue le projet Fonction publique 2000 et la réorganisation gouvernementale de juin 1993, dans le contexte d'une décennie d'initiatives centrales visant à améliorer la gestion et la productivité de la Fonction publique fédérale. II décrit le travail effectué par le Secrétariat du Conseil du Trésor et précise les modifications apportées a son modus operandi et à sa structure. La principale lacune du projet FP 2000 réside dans le fait qu'on n'a pas pu concilier le thème du renouveau avec le besoin continu de réduction des budgets d'exploitation, ni définir les conséquences de l'austérité budgétaire en ce qui touche la taille et la nature de la Fonction publique dans les années 1990. Ce qu'il faut pour la prochaine étape du renouveau de la Fonction publique, ce n'est pas une initiative tres visible et à l'échelle de toute la Fonction publique mais plutôt une “ position de gestion réaliste ” qui tienne bien compte des éléments suivants: 1) poursuite de l'austérité fiscale, 2) caractère arbitraire des réductions de dépense, 3) répercussions sur les services, 4) changements technologiques, 5) applicabilité restreinte des méthodes du secteur privé, 6) efficacité des contrôles centraux, 7) rapport entre la sécurité d'emploi et le renouveau, et 8) détermination de la compensation.     

L‘évaluation du rendement des cadres supérieurs dans la fonction publique québécoise

Sommaire: Au moment où l'on parle de plus en plus de l'imputabilité des gestionnaires publics, il paraît important de s'interroger sur les mécanismes grâce auxquels les administrateurs sont anenés à rendre compte de leur gestion. Le présent article contribue àéclairer cette question en examinant le processus d'évaluation du reiidenient des cadres supérieurs de la fonction publique quéléoisr. Après avoir décrit l'origine et le conteiiu de la politique d'évaluation dn rendement des cadres, les auteurs inontrent que, jusqu' à maintenant, le processus d'évaluation du rendenient exerce en définitive un impact limité sur la gestion. L'analyse du eontenu de plus de 400 fiches d'évaluation du rendement réevèle par ailleurs que les gestionnaires supérieurs éprouvent des difficultés sérieuses dans la définition des attentes signifiées à leurs subordonnés et dans l'évaluation de leurs réalisations. Abstract: At a time when accountability is brought to the forefront in the public service, one has to wonder if the system provides the managers with adequate measurement tools, allowing them to render a satisfactory account of their management. in this article, the authors examine the managers' performance appraisal system in Quebec's Civil Science and draw conclusions on its usefulness as a management tool and its fairness as a compensation devise. After describing the origins and substance of the present policy, they demonstrate that results of the appraisal practice have indeed very little impact on management decisions. The analysis of as many as 400 appraisal forms reveals moreover that managers experience serious difficulties in defining the expectancies of their subordinates in the appraising of results. Le présent article est le résumé d'une étude publiée par le Centre d'études politiques et administratives du Québec: Marcel Proulx et Slichel Roy, L'évaluation du rendement des cadres supérieurs dans la fonction publique québécoise, coll. Bilans et Perspectives, no 1, Québec, École nationale d'administration publique, 1983, 152 p.     

Arbitrating a fiction: Canadian federalism and the Nova Scotia/ Newfoundland and Labrador boundary dispute

Abstract: The offshore area between Nova Scotia and Newfoundland and Labrador and the natural resources that it holds have recently been the subject of dispute between the two provinces. Constitutionally, jurisdiction for offshore resources belongs to the federal government. Control over development and revenue has been shared with the provinces through joint management accords. In order to deal with the dispute over where the offshore boundary between the two provinces lies, the accords provide for arbitration by a tribunal reporting to the federal minister of natural resources. That tribunal has now completed its work. This article analyses the tribunal, its terms of reference, and its findings, and concludes that the tribunal process was flawed. There are reasons to doubt the appropriateness of its role, the method by which it made its decision, and the legality of its findings. Ultimately, the tribunal's process perpetuates the myth that what is being discussed are genuine boundaries between the provinces. The boundary is, in that regard, a fiction. In fact, the process is simply apportioning federal resources between two provinces. The tribunal cloaks a political decision in legal garb. The minister of natural resources is able to avoid political responsibility for making a decision by relying on a pseudo‐judicial body for technical recommendations. As in many of the other practices that have come to dominate intergovernmental relations in Canada, the accountability of governments is lost in the process. Sommaire: La zone cotière entre la Nouvelle‐Éacosse, Terre‐Neuve et le Labrador ainsi que les resources naturelles qu'elle comporte ont réacemment fait l'objet de conflits entre les deux provinces. Conformément à la constitution, les resources en mer sont du ressort du gouvernement féadéral. Le contrôle de la mise en valeur et des revenus a été partagé avec les provinces par le biais d'accords de gestion conjoints. Ces accords prévoient l'arbitrage par un tribunal relevant du ministre fédéral des Ressources naturelles pour traiter les conflits concernant la frontière au large des côtes entre les deux provinces. Ce tribunal a maintenant terminé son travail. Le présent article offre une analyse de ce tribunal, de son mandat, et de ses conclusions, et relève que le processus du tribunal était défectueux. Il existe des raisons de douter du caractère adhuat de son rôle, de la méthode par laquelle il a pris sa décision et de la légalité de ses conclusions. Enfin, le processus du tribunal perpétue le mythe selon lequel l'enjeu des discussions porte sur les véritables frontières entre les provinces. La frontière est, à cet égard, de la fiction. En fait, le processus répartit tout simplement les ressources fédérales entre deux provinces. Le tribunal masque une décision politique sous un déguisement juridique. Le ministre des Ressources naturelles arrive àéviter la responsabilité politique d'une décision en comptant sur un organe pseudo‐juridique pour présenter des recommandations techniques. Comme cela est le cas dans de nombreuses pratiques qui dominent aujourd'hui les relations inter‐gouvemementales au Canada, l'imputabilité des gouvernements se perd dans le processus.