设区的市立法起草第三方参与机制研究

伴随着全国各地设区的市立法数量与日俱增,相对独立于地方人大、政府机关之外的第三方接受委托参与地方立法起草工作卓有成效,然而伴随着地方立法实践的不断深入,因第三方参与机制的欠缺所产生的诸多问题也逐渐凸显。为充分发挥第三方在立法起草工作中的积极作用,推进各方有序参与,提高地方立法质量,委托机关需要规范第三方的参与路径和选择评估机制,探索第三方联合起草机制,并完善对第三方的监督指导、权责保障以及验收评估机制,以此促进参与立法起草的第三方强化责任意识,增强履约能力,秉持客观中立的立场,严格按照委托起草要求和程序参与地方立法起草工作,并由此增强第三方参与地方立法工作的科学性、民主性和相对独立性。     

“人大主导立法”原则下的立法体制机制重塑

"人大主导立法"是指在立法中应由人大把握立法方向,决定并引导立法的内容、原则和基本价值取向。"人大主导立法"既是党的重要主张,也已成为一项立法原则,是我国基本立法制度的强力回归。而要贯彻落实"人大主导立法"原则,则需要对我国的立法体制机制的相关方面进行更为科学合理的重塑,包括人大主导立法与党领导立法的关系定位、全国人大与地方人大立法关系机制重塑、人民代表大会与人大常委会立法关系机制重塑、人大与政府立法关系机制重塑以及人大主导立法与公众参与立法关系机制重塑。     

第三方立法评估制度化的科学性和路径建构

地方立法评估制度呈现评估主体交错的现象,即部分制度确立立法机关作为评估主体,谓之自评估;部分制度规定委托第三方评估主体,谓之委托式第三方评估。自评估制度缺乏中立性和监督机制,委托式第三方评估基于委托关系恐存单方制约之罅隙。现有制度的种种内生不足都为第三方立法评估制度的生成提供致诱性条件。制度变迁理论为第三方立法评估制度替代自评估制度提供理论依据,解释了第三方立法评估制度的生成、变迁动力以及变迁结果等现象。相较于利益关联的第一方和第二方评估,第三方评估的优势在于主体的独立性更有助于真实地反馈评估结果。以评估权为建构基础,第三方立法评估制度可以遵循委托式第三方评估、法定第三方评估和独立第三方评估三条立法路径。在制度兼容的情况下,立法机关可以采用综合路径,以释放第三方立法评估制度的最大化效用。     

立法中的地方利益本位问题及应对之策

立法中的地方利益本位本质上是公共权力的价值选择和利益偏好的合法化,其集中表现为行政部门利益的法制化和保护主义的法制化。作为具有"独特的利益偏好"的政府部门主导地方立法的结果,它带来了立法权力异化的风险,包括增加地方政府间竞争的"交易成本"、违背法治的权力约束和平等的尊重原则、巩固地方权威主义的治理模式并加剧其合法化危机。对此,可行的对策是提升地方人大的民主立法能力、建立立法回避制度、落实违法违宪审查机制。     

论地方立法中的公众参与效力

公众参与效力即公众参与对公共权力的约束力,具有规范性和可执行力特点。谢莉·安斯坦梯级模型为我们研判公众参与效力问题提供了基本的理论分析工具。在地方立法过程中,公众参与效力主要表现为公众参与对地方人大五年立法规划和年度立法计划编制活动的约束力。目前,我国公众参与制度的规范性和可执行力都较弱,尚处于从"无参与"到"象征性"参与的较低层次,既缺乏全国统一的上位法规范,也没有形成具有普遍约束力的地方性法规体系。我们有必要加强公众参与的效力机制建设,健全公众参与的权利救济与保障体系,并强化公众参与的程序效力水平与立项决策责任制度。     

治理视野下我国第三部门的公共政策参与

社会治理环境的变迁带来的第三部门兴起,对公共政策的参与主体、方式等具有新的启示。第三部门广泛参与公共政策,已经成为善治目标下社会发展的必然趋势。目前,我国第三部门参与公共政策不足的现状可以通过确定"政府外生型"的公共政策制定模式、充分发挥第三部门的监督优势、健全立法和完善参与制度安排等来实现。     

地方立法统一审议制度的法定功能

地方立法统一审议制度是我国土生土长的"专利"性立法程序制度。分析辽宁、上海和江西三地人大法制委员会的统一审议"作为",评估已实施的地方立法统一审议,结果表明,至少在作为研究对象的辽宁、上海和江西的法规样本范围之内,已实施的统一审议在实现其预设的两项法定功能:不当利益的扼制和法制统一的维护方面取得了一定功效。这个结论不仅有助于回应我国统一审议立法制度的存废之争,而且有益于该项制度的完善之辩。     

论地方立法的科学化

地方立法更加符合客观规律、更加体现地方特色、更加提高立法效益,是衡量地方立法科学化的标准。我国地方立法在科学化方面存在严重不足:地方立法理念存在偏差;地方立法"抄袭"严重;地方保护主义、部门利益倾向明显;地方立法技术滞后。推进地方立法的科学化是深入贯彻落实科学发展观的客观要求,是推进依法行政、建设法治政府的重要前提,是提高地方立法效益的有效途径。为了切实有效地推进我国地方立法的科学化,必须树立"以人为本"的地方立法理念,科学编制地方立法规划与计划,建立地方立法助理制度,提高地方立法技术,建立科学的地方立法后评估制度等。     

设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径

赋予设区的市地方立法权是一次地方治理的深刻制度变革.合理配置央地立法权,推进地方立法权扩容,实现地方治理法治化,是设区的市地方立法权的应然制度逻辑.基于这种应然制度逻辑梳理现实情况可以发现:立法权限规定模糊、立法资源配置不足和立法权功能异化等,是完善设区的市地方立法体制亟待解决的问题,关键在于确立人大主导的立法体制和制度改革的法治路径,这是构建国家法治新格局的重中方面.     

浅析立法听证中的公众参与

立法听证制度是解决我国普通百姓如何参与立法、立法如何反映广大人民群众的利益这一问题的一种崭新的制度,公众参与是立法听证的核心,在建立立法听证制度中具有重要价值。     

限量放权后"模仿式"地方立法困局的破解之道

修订之后的《立法法》对设区的市实施的限量放权是我国立法体制的重大变化,也是十八届三中、四中全会以来力求走出中央与地方关系怪圈的最新探索.限量放权的重大改革举措,虽然为地方治理经验的法治化吹来一股清新之风,但也使迅猛推进的"模仿式"立法转而陷入尴尬的窘境之中.切实共享立法体制改革的制度红利,实现地方事务治理的法治化与规范化,必须准确把握地方立法限量放权的初衷与要点,从注重问题导向与民意担当的高度,着眼于"为谁立法"立什么法"怎样立法"等关键问题,均衡各方利益博弈,做好配套制度变革,真正使地方立法平稳过渡与有效承接,及早摆脱"模仿式"地方立法的时代困局.     

浅谈立法听证制度

听证会是立法法规定的一种新的立法形式。根据立法法第34条和第58条的规定,全国人大常委会在审议法律案、国务院在起草行政法规时,可以采取听证会的形式听取各方面的意见。这是我国首次以法律的形式确认立法听证制度。从制度渊源看,立法听证制度发端于西方国家,是立法机关为协调各方面政治利益而采用的一种立法方式。通过多年的实践,西方国家已对立法听证积累了丰富的经验,形成了一套相对完善的运作机制。而在我国,立法听证还处于探索阶段,缺乏足够的理论支撑与实践运作。为此,本文拟结合国外立法听证制度的理论与实践,对立法听证制度作一些探讨,以求对我国立法听证制度的实施,有所裨益。     

从政法传统看中国的地方变通——以宅基地流转试验为切入点

宅基地制度的关键在于政府垄断一级土地市场收取"暗税",在不挑战这一实质立法目的的情况下,地方的变通行为是可以被容忍的。维持这种垄断需要付出高昂的代价,这与基层政府利益最大化的目标并不相符,基层政府因此有制度改进的动力。在政法传统中,法律主要并不是社会力量博弈的结果,而是国家自上而下贯彻其理念与治理技术的工具,因而法律在实施过程中又不得不对现实做出妥协与变通。"政法传统"中存在着另一种脉络,对中央而言,鼓励地方探索新模式、甚至突破中央立法是主动应对社会变迁的一种治理方式,在功能上能够替代法治传统中的立法博弈,取代立法过程中民众的自主性参与。这正是政法治理传统在"分散烧锅炉"式的中央地方分权模式下的本能反应。     

以博弈机制破解“立法割据”

“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，对于我国行政立法中出现的“立法割据”现象，全国政协委员、云南省政协副主席陈勋儒建议，行政立法应建立“四大制度”——立法回避制度；立法公开制度；立法参与制度，参与的核心是公平听证；立法经费预算和公开制度。（3月12日《新京报》）     

立法需求的生成与确立问题探究——析《立法法》第72条第4款

《立法法》第72条第4款将"立法需求"作为一个衡量设区的市立法权获得实际行使"资质"的法定裁量因素和事实基础条件,使之成为了一个法律概念,但却是一个"不确定法律概念".为此,在《立法法》的解释和实施中,立法需求不仅成为针对设区的市,而且成为各种立法主体特别是立法职权主体在评判立法项目及其制度设计的全过程中的目标指向,具有了普遍意义.在其本源和生成的过程中,立法需求导源并依次来自利益需求和价值需求.作为一定社会群体的共同制度供给需求,不为既有的政策、道德等其他社会规范调整机制所有效满足的情形下,同时不为已然的法律制度所切实对应,即转化为对法律规范的变革、创设的需求,并因此产生立法参与、立法表达和立法项目、立法过程中构建和提供某种新的法律规范及其实施机制的需要、愿望,此即立法需求.     

行政立法回避制度的不适当性分析

在我国的立法实践中,为了有效地避免实践中不当利益法制化的倾向,某些地方出台了行政立法回避制度的相关规定。但是,本文却认为该制度不具有存在的合理性并予以了分析。文中在第一部分分析了问题产生的原因及过程;接着又从价值本源、可行性、合法性等方面分析了行政立法回避制度的不适当性;最后,本文从问题解决的角度提出了现行框架内避免不当部门利益、地方利益的有效方式,从而完整地论述了行政立法回避制度的不适当性问题。     

论我国公众有序参与立法的模式与实现路径

在转型中国,公众有序参与立法需要处理好民主立法与社会秩序的关系问题。这就要求建立立法机关理性引导和公众自觉、自愿、自律参与相结合的有序协作模式。协商民主作为一种理性决策方式和民主治理形式,有助于将这一模式内化到公众有序参与立法的过程中。在立法实践中,应当通过完善立法信息公开制度,强化立法听证制度,建立以协商为导向的立法民意测验制度,从公众参与的层面完善立法后评估制度,加强社会组织的参与权,将公民教育、民生立法与社会保障结合起来等具体路径,实现公民有序参与立法,推动社会治理向民主和善治转型。     

论“部门利益法制化”的遏制

政府部门立法或人大委托政府部门起草法律法规时，政府部门往往会将自身权利最大化、自身义务最小化，把不正当的部门利益甚至个人利益夹带进来，从而导致部门利益法制化的出现。部门利益法制化使得当前相关的立法质量得不到切实保障。在中央和地方立法中，部门利益容易导致权力与权利关系的不平衡，权力与责任关系的不协调，权利与义务关系的不一致。市场经济带来的一个必然结果，是社会多元化和利益格局多元化，其必然又带来中国立法进程中越来越多的利益博弈。在这样的背景下，如何保持法律法规公正、集中地体现大多数人的意志，遏制“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的现象，就成为一个值得关注的问题。而拓宽法律法规起草渠道、规范法律审议程序、立法公开透明化等具体措施可以从源头上防止部门利益法制化。     

对我国地方立法公众参与若干问题的思考

在我国,公众参与地方立法取得了一定实效,但仍存在诸多问题,例如公众参与热情不高、参与效果不理想等．本文指出针对这些问题,应当通过完善立法、建立相关配套制度等措施,以推动地方立法公众参与制度的进一步发展,实现地方立法的民主性诉求。     

论我国规划保证义务的立法结构

实体法上规划保证义务的缺失和责任机制的疏漏是立法范畴内规划赤字失范现象的症结。我国既有的规划保证义务立法结构是国家《城乡规划法》保留程序性框架基本内容,将实质内容下沉给部门特别法或地方立法填充,这一立法模式存在国家立法框架性指导空洞化和地方立法割据的结构性问题。《城乡规划法》作为国家立法,对规划调整自由裁量的法定限制应具有纲领性实质内容,通过对规划保证义务实体标准核心要件的规定,实现从程序规制向实体规制的转化。在国家立法与地方立法的关系问题上,一种通过完善强制性位阶审查制度,重点调整规划保证义务立法结构中“中央—地方”纵向关系;一种通过开创符合中国现实的城市更新地方示范法,侧重调整规划保证义务立法结构中“地方—地方”横向关系。两种模式互补与互助的适用,将对规划保证义务立法形成网格规制的理想结构模型。 