重塑公共行政的世界观与方法论——“后明诺布鲁克时期”美国公共行政规范研究之旨趣

后明诺布鲁克时期的美国公共行政规范研究致力于重塑公共行政的世界观与方法论。在破的方面,学者们对公共行政实践所崇尚的工具/技术理性与公共行政研究所推崇的行为/实证主义作出了尖锐的批评;在立的方面,学者们则试图通过引入现象学的praxis观念和不同于行为主义的行动理论来整合理论与实践的关系。一破一立之间,学者们为公共行政的实践与研究提供了一种新的世界观与方法论,并把民主行政作为公共行政的重构方向,试图通过公民参与来实现公共行政的社会建构。     

公共行政学发展史上的研究及其教育

公共行政专业研究和专业教育兴起于20世纪初期,主要是与美国市政研究运动的兴起联系在一起的。市政研究运动实现了公共行政研究主题的聚焦,不仅积累了大量宝贵的原始资料,而且在方法论上也使公共行政的科学化取向得以进一步凸现。正是由于市政研究运动,实现了公共行政的主题聚焦,并明确了公共行政的科学取向,从而使美国学者逐渐掌握了公共行政研究的话语权,承担起了领导公共行政学学科建构的任务。经过多年的研究与教学,市政研究运动总结出了公共行政的实践要素与学科构成,大致划定了公共行政的领域,为公共行政学在20世纪走向繁荣奠定了坚实的基础。     

社会科学的身份之争与公共行政研究的分化

社会科学历来存在身份上的不确定性,作为社会科学的一部分,公共行政学的发展也受到这种不确定性的影响。20世纪30年代之前,公共行政的研究者持有与其他社会科学家一样的科学信念,并把建立行政科学作为自己的使命;30年代之后,＂霍桑实验＂的结论大大动摇了公共行政研究者的科学信念,并与现实中政治与行政关系的改变一道推动了政治—行政二分原则的破产,推动了公共行政的非正典化进程;50年代,当公共行政研究者已经整体上摒弃了政治与行政二分的思想的时候,社会科学家则在整体上重新投入了科学追求的怀抱,这种矛盾在公共行政研究者内部形成了巨大的紧张,并最终在实践的工具主义诉求的推动下造成了公共行政研究的分化,形成了公共行政的两大理论阵营。     

论精英治理及其终结

人类的社会治理现象一直表现为一种精英治理的状况.自然精英的治理属于人类最古老的治理;在整个农业社会的历史阶段基本上是由身份精英担负着社会治理的使命.在近代以来的工业社会中,自然精英与身份精英都退出了历史舞台,取而代之的是技术专家群体担负起了社会治理的任务,他们属于技术精英.技术精英的出现是社会治理专门化、科学化和技术化的产物.技术精英是在官僚制组织结构中开展其社会治理活动的,他们治理社会的依据是一种系统化了的而又分门别类的规则体系.现在,人类社会正处在一个历史性的转型过程中,治理者与被治理者之间的界线正在消融,一种合作治理的局面正在出现,它将意味着人类最终结束精英治理的历史,只有这时,真正民主的社会才会到来.     

论认知理性与价值理性民主观上的差异

民主是理性的产物,是以理性为基础的社会建构在政治方面的表现形式。作为现代社会的基础性建构原则,理性具有认知含义与价值含义,前者意味着每个人都有能力对政治问题得出具有认知合理性的见解,后者意味着每个人的上述见解都应得到同等的政治对待。这两点内容在实践中就表现为了以决策参与平等为基础的民主制度安排,这种安排同时满足了认知理性与价值理性的要求,也使民主成为一种好的治理方式。另一方面,认知理性与价值理性之间存在紧张,围绕这种紧张,精英民主理论与协商民主理论展开了不同的理论叙事,对民主是否一种好的治理模式的问题给出了不同的回答。     

民主的合法性危机

增进共同福祉与解决冲突是政治的两大功能,也是政治合法性的两大条件。其中,后者是政治合法性的决定性条件。民主之所以能够成为一种合法的政治模式,一是因为在存在根本性利益冲突且只能以某些人的牺牲为条件来解决这种冲突的情况下,以一人一票和多数统治为内容的民主构成了一种解决利益冲突的公平方式;二是因为社会成员对于民主的价值本身不存在认识上的冲突。随着多元社会的形成,民主的合法性条件受到挑战,从而陷入了合法性危机。西方学者对这一危机做出了回应,但现有的回应并不能使民主走出危机。     

关怀、促进与服务:政府建构的三种取向

20世纪后期以来,在对传统政府模式的反思中,学者们提出了三种有代表性的替代方案,分别是:以关怀为中心的公共行政、促进型政府与服务型政府.三种方案都要求政府更加积极地行动与承担其对于社会和个体公民的责任,但在行动和实现责任的方式上,三种方案又有着显著的差异.关怀行政带有一种女性主义的家长式温情,在实践上可能重新走上福利国家的建构方向;促进型政府要求扩展社会主体与市场主体的行动空间,在实践上可能走向进一步的放松规制;服务型政府则通过信息的开放来提高社会主体与市场主体的风险判断能力,进而帮助它们作出负责任的行动选择.     

技术官僚型治理的生成与后果 ——对当代西方治理演进的考察与反思

明确谁的问题与确定集体问题的解决方案一直是政治的两大主题,也是政治理论必须回应的两大挑战。在西方语境下,传统政体理论试图通过授予哲学王完整合法权威来同时解决这两大问题,而随着代表制度的产生,对这两大问题的解决出现了分离。由于缺乏回答谁的问题的完整权威,代表也就无法专注于寻找技术上最有效率的解决集体问题的方案,使得代表型政治日益成为一种无法有效解决集体问题的政治模式,并催生了一种技术官僚型的治理。技术官僚型治理试图把所有集体问题都化简为在2和1之间作出选择的问题,并通过不断创新更准确计算2和1的技术手段来提高治理的有效性。这种治理模式一方面为所有集体问题的解决提供了标准化的答案,另一方面又排斥了普通民众的政策参与。要矫正技术官僚型治理的消极后果,需通过知识重建来推动政治重建。     

求解公共行政身份危机的三种理论途径

80年代以来,随着社会治理活动中市场神话的确立,公共行政陷入了一场严重的身份危机之中。作为20世纪公共行政理论的主要贡献者,美国行政学界在这场危机中做出了许多尝试,提出了应对危机的三种途径。以黑堡学派为代表的学者群体开展了一场重建公共行政的理论运动,试图重建公共行政的宪法身份;以弗雷德里克森为代表的学者群体则着眼于公共行政的“公共”方面,试图寻找到公共行政的精神;以登哈特为代表的学者群体从公民参与的角度出发,更新了公共服务的内涵,并试图根据公共服务的概念来重构公共行政的身份。在某种意义上,这三种途径都只是对近代政治传统的简单回归,因而无法解决通过政治与行政的分离而产生,现在则已进入一个新的时代中的公共行政的身份难题。公共行政的身份危机仍然悬而未决。