Representative bureaucracy,tokenism and the glass ceiling: the case of women in Quebec municipal administration

Abstract: There is an assumption running through the literature on women and politics that the local level has particular relevance for women. After all, this level of government provides many of the services that relate most directly to women's everyday lives and well-being. Theories of representative bureaucracy assume that responsiveness to women's needs and concerns will be enhanced to the extent that the bureaucracy is representative of women. It is worth asking, then, how representative local government bureaucracies actually are. Our analysis is based on data drawn from all 259 of Quebec's urban municipalities, between the period of 1985 and 1995. Over the past decade, the number of women heading municipal departments in Quebec's cities has more than doubled. It is hard to avoid the conclusion, however, that the glass ceiling is still very much in place. Close to forty per cent of cities do not even have one department headed by a woman, and a further thirty per cent of cities have only one department headed by a woman. Much of the growth that has occurred appears to be token growth. All too often the appointment of one woman to head a department fails to open the way for similar appointments for other women. And city administrations that do not have departments headed by a woman continue to outnumber those with more than one woman department-head. Moreover, women are most likely to have advanced beyond a token presence in those cities where the top municipal jobs are the least desirable. Agency stereotyping helps perpetuate the glass ceiling. Much of women's advance has occurred in stereotypically “female” functions. The stereotypically “male” departments remain overwhelmingly the preserves of men. There is no support for the supply or socialization theses as alternative explanations for these findings. Finally, the glass ceiling seems to be stubbornly resistant to government actions to dislodge it. Sommaire: Les divers ouvrages parus sur les femmes et la politique prennent pour acquis que le gouvernement au niveau local revêt me importance toute particulière pour les femmes. Après tout, c'est ce palier du gouvernement qui fournit bon nombre des services les plus directement liés à la vie quotidienne et au bien-être des femmes. Les théories sur la bureaucratie représentative prennent pour hypothèse qu'on pourra mieux répondre aux besoins et aux intérês des femmes dans la mesure où la bureaucratie est représentative en ce qui les concerne. Cela mérite donc de vérifier à quel point les gouvemements locaux sont vraiment représentatifs. Notre analyse se fonde sur des données provenant de chacune des 259 municipalités urbaines du Québe centre 1985 et 1995. Au cours de la demière décennie, le nombre de femmes à la tête de services municipaux dans les villes du Québec a plus que double. On a du mal à ne pas conclure, cependant, que les entraves à la promotion sont toujours là. Près de 40 % des villes n'ont même pas une seule femme chef de service, tandis qu'un autre 30 % des villes ont un seul service dont le chef est une femme. Une bonne partie de la croissance qui s'est produite semble avoir été purement symbolique. Très souvent, la nomination d'une femme à la tête d'un service n'entraîne pas d'autres nominations de femmes. Les administrations de ville qui n'ont pas de chef de service férninin continuent à surpasser le nombre de celles qui en ont plus d'une. De plus, la probabilité que les femmes aient avancé au-delà d'une simple presence symbolique est particulièrement élevée dans les villes où les emplois municipaux supérieurs sont les moins désirables. L'image stéréotypée de certaines fonctions perpétue elle aussi les entraves à la promotion. Une bonne partie de I'avancement des femmes s'est produite dans les fonctions stérétypiquement féminines, tandis que les services stéréotypiquement masculins demeurent largement la chasse gardée des hommes. Pour expliquer ces constatations, on ne peut pas faire appel aux thèses de l'offre réduite ou de la socialisation. Enfin, les entraves à la promotion des femmes semblent résister avec opiniAtretéà l'intervention gouvemementale visant à les éliminer.