事业单位改革难在何处

2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）向社会公开，事业单位改革迎来了建国以来发文规格最高，改革时间跨度最长，内容最全面的一次改革。事实上，《意见》2011年3月23日已经制定，为何时隔一年才对社会公布呢？