我国城市土地开发强度管制公私法合作模式论——面向城市治理目标有效实现下的思考

城市土地开发强度管制模式的改革,不仅与个人财产权之私益的充分实现息息相关,而且直接关涉城市治理目标能否有效实现的重大公共利益问题。我国现行城市土地开发强度践行的是以命令和服从为基本特征的单一公法管制模式。本质上,这一模式是单一行政手段配置土地资源的体现,忽视了市场在土地资源配置中的基础性作用。实践中,擅自变更土地开发强度管制的违法建设现象屡禁不止,宣示这一管制模式步入了运行失灵的困境,致使现行城市土地开发强度管制法律制度所承载的公私益两大目标难以实现。容积率指标交易是突围城市土地开发强度单一公法管制模式运行困境的理性选择。法理上,这一举措改革了单一的公法管制方式,在管制的规范结构中嵌入了相应的私法方式,从本质上践行了公私法合作模式。