“悬浮”的项目：对基层政府策略性行为的考察

以财政为核心,项目制重塑了中央与地方的关系,在基层也发挥着越来越大的作用,科层体系自上而下的控制权威得到进一步强化。然而,在项目制的运作过程中,基层政府也会使用一些反控手段,采取策略性行为以维护自身的利益需要,这些策略性行为表现为对上级政府的指示予以服从性回应的同时,运用非正式手段运作项目,对承接项目的社会组织既支持又控制。基层政府的策略性行为导致项目的“悬浮”,即项目的建设目标设定、内容设置、服务需求认知等都“悬浮”于公众对社会服务的需求之上,项目的建设效率得以提升,但社会服务供给效率却未能满足。基层政府策略性行为的发生,主要有模糊的政策信号及“条块”间冲突、自上而下的制度性同构压力、双重治理逻辑间的张力、压力型体制下多目标的工作环境、非对称的资源依赖关系等因素的推动。