备案审查更须积极作为

党的十八届四中全会《决定》提出:"健全宪法实施和监督制度","加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件"。党的十八届三中全会《决定》提出:"完善规范性文件、重大决策合法性审查机制","健全法规、规章、规范性文件备案审查制度","通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切"。省委、省人大常委会对加强规范性文件备案审查工作也都提出明确要求。强化规范性文件备案审查监督,维护国家法制统一、尊严和权威,至关重要,任重道远,更须积极作为。近日,省十二届人大常委会第四十九次主任会议审议通过了《安徽省     

省级人大常委会参与合宪性审查的空间和机制

省级人大常委会参与合宪性审查,对推进我国合宪性审查工作体系化具有重要作用。自地方扩容立法以来,地方立法主体"数量多、能力低"的现状、地方立法的本土化趋向和宪法变迁共同增加了地方规范性文件的违反宪性风险。而现有的规范性文件备案审查制度因其固有体系缺陷,不足以促进合宪性审查的有效实现。在实定法层面,《宪法》《立法法》等相关法律为省级人大常委会参与合宪性审查提供了制度空间;在理论层面,对地方人大监督宪法制度的学说探讨有力支撑着省级人大常委会参与合宪性审查的展开。在比较法层面,美、日、德、法等国的合宪性审查制度体系亦成为我国省级人大常委会参与合宪性审查的域外立法参考。省级人大常委会参与合宪性审查应以《立法法》第九十九条的审查要求权为核心,嵌入筛查机制进行合宪性预审,最终确立省级人大常委会的审查原则、明晰地方规范性文件的审查范围、注重与全国人大常委会的衔接协作"三位一体"的机制构建。     

论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查

本文立足于政府法制机构对行政规范性文件的备案审查实践,简要阐释了行政规范性文件备案审查制度的历史沿革,考察了行政规范性文件的实践现状和困境,并从厘清行政规范性文件备案审查的范围、扩充行政规范性文件备案审查之原则、完善行政规范性文件备案审查结果的处理、完善违法行政规范性文件报备、审查责任追究制度等方面展开了讨论。     

规范性文件备案审查:原则、范围及标准

党的十八届四中全会明确提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施.加强备案审查制度建设实为加强宪法实施的重要一环.规范性文件备案审查应坚持服务国家工作大局、集体行使监督权、“备”与“审”有机结合的原则.根据监督法的规定,需报备规范性文件制定主体为县级以下人民政府.但在行政权下放、“强镇扩权”的背景下,乡级人民政府也应纳入需报备规范性文件制定主体范畴.备案审查的标准为适当性原则,可以具体化为合法性审查和合理性审查.其中明确提出,检察机关要把法律监督纳入法治监督体系.要正确实施这一举措,必须正确理解其深刻的内涵.     

备案审查与合宪性审查关系重构

按照《中华人民共和国立法法》的规定，备案审查机构发现法规“同宪法相抵触”，可以进行处理。理论界于是认为备案审查制度包含了合宪性审查职责，但这种理解存在很多难题。在本质上，备案审查是一种立法监督制度，以合法性审查为主要职责，发挥间接的宪法监督功能。虽然在备案审查中直接依据宪法进行审查有法律空间，但该工作存在现实局限性，表现为直接同宪法相抵触的法规数量少、发现难，且审查机构没有能力从涉宪法的规范性文件中发现、处理真正的宪法争议，也不会质疑法规的依据是否合宪。备案审查实践中从未依据宪法进行过实质性审查。将备案审查与合宪性审查混淆在一起，不利于合宪性审查制度建设。我国正在建设以全国人大宪法和法律委员会为中心的集中式的合宪性审查制度，它排斥在备案审查中进行合宪性审查。修改《中华人民共和国立法法》时应当建立备案审查的合宪性审查提请机制，让备案审查为合宪性审查提供案源和动力，实现两者的衔接协调和共同发展。     

论功能视角下规范性文件备案审查标准体系的完善

规范性文件备案审查标准体系是规范性文件备案审查制度的核心部件和关键元素。然而,法律与法律、法律与实践、国家机关与国家机关之间关于规范性文件备案审查标准的规定并不统一,个别甚至存在矛盾与冲突,从而严重影响规范性文件备案审查功能的正常发挥。规范性文件备案审查具有维护法制统一、保证中央令行禁止、保障人民权益和提高规范性文件质量四大制度功能。从实现制度功能需求出发,合法性、合宪性、政治性和合理性应当成为规范性文件备案审查的四大审查标准。这四大标准既各具独自丰富的内容,又相辅相成、缺一不可,共同构成了一个统一、科学、完整、可操作的规范性文件备案审查标准体系。     

“提前介入”是在特殊情况下采取的工作方法

监督法实施以来，一些地方人大常委会对规范性文件备案审查采取“提前介入”方式，即政府在制定规范性文件时，就把草案送交人大常委会进行审查。对此，有人认为提前把关，可规范政府行为，减少失误，应该推广；但也有人认为，“提前介入”与备案审查的法律规定相悖，不宜提倡。本期“一家之言”围绕这个话题展开讨论。     

论地方人大常委会对地方“两院”规范性文件备案审查的正当性

地方法院和检察院制定的规范性文件是否应纳入同级人大常委会规范性文件备案审查范围,争议已久。目前对地方“两院”规范性文件采取的内部监督方式,无疑缺乏刚性和公信力。地方人大常委会对同级地方“两院”规范性文件备案审查的正当性一方面基于它的权利属性,另一方面也不存在所谓个案监督、干涉司法权独立等情形。     

合宪性审查的地方制度构图

法律法规之外的地方规范性文件是否可能直接违宪,以及其违宪问题由谁处置和如何处置的问题,构成了合宪性审查地方制度的核心关切。规范性文件备案审查体系是合宪性审查制度构成中最全面、最有效的制度实现载体。目前的地方立法对备案审查中合宪性标准的规定整体上呈现出一种谨慎的姿态。究其原因,国家立法对合宪性审查职责配置模糊、“违宪”责任观念上存在误区、合宪性审查地方实践需求不强等多重因素,严重抑制了针对地方规范性文件合宪性审查的地方立法。一直以来,理论界和实务界共筑的“地方人大宪法监督”学说却有力地支撑着合宪性审查地方工作的展开。合宪性审查的地方制度正是由以地方人大宪法监督为主导、同级“一府一委两院”自我纠错为补充的合宪性审查工作体系所构成。     

备案审查无需"等"

笔者认为,公告既是一种告示,又属于政府制作的规范性文件,应依法报人大常委会备案审查. 未备案审查的,其理由是不仅监督法规定人大常委会"审查、撤销"的只是"本级人民政府发布的不适当的决定、命令",而且监督法出台之前,宪法、地方组织就这方面规定的条款,同样是"本级人民政府发布的不适当的决定、命令",在"决定、命令"之后均没有"等"字,因此除"决定、命令"之外的公文,均无报人大常委会备案审查的必要.这种认识不仅是片面的,而且是有违法律规定本义的.