类型化视野下的地方立法能力及其现代化路径

地方立法能力不足成为制约立法质量提升的一大隐患。地方立法能力具有地方性、法律性和社会性3重属性。以立法过程为逻辑指引,地方立法能力可以分为地方立法需求识别能力、地方特色反馈能力、地方立法计划执行能力、地方立法审查能力和地方立法信息公开能力。以地方立法实践对标5项立法能力发现,省级立法机关须提升对设区的市立法审查和指导能力;设区的市的薄弱的立法信息公开能力限制了其对立法需求识别能力和立法计划执行能力的判断,且文本同质化较高表明地方特色反馈能力较弱。推进地方立法能力现代化须遵循渐进、分解式原则,加强省级立法机关的审查能力,重点培养设区的市的立法信息公开能力、规范立法计划的执行以及加强立法吸收习惯以强化地方特色。     

设区的市立法权限的合理扩充

设区的市立法事项范围、立法监督体制不适应当前社会和经济发展的需要,将其立法事项范围扩展为经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设、民政、公安、民族事务和司法行政等事项,既是党的十九届四中全会提出的改革要求,也符合设区的市社会治理的需要,同时也契合《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。在保留省级人大常委会对设区的市法规批准权的情况下,建立省级人大对其批准的法规的备案审查制度,实行事前审查与事后审查相结合。     

省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权的界限

省级人大常委会对省会市和较大的市地方性法规的审查批准权确立于1986年修改的《地方组织法》,2015年《立法法》修改后扩展到其他设区的市的地方性法规。当前各省级人大常委会通过对地方性法规制定全过程分阶段进行审查批准的方式行使监督权。这种做法导致省级人大常委会审查批准工作不堪重负,同时设区的市制定地方性法规的积极性、主动性也有所降低,从而有违地方性法规制定权下放的初衷。省级人大常委会对地方性法规实施全过程控制是基于"立法监护人"的逻辑,而宪法、法律对省级人大常委的定位是立法监督者。立法监督权与立法权是相对独立的两种职权。立法监督权边界是合法性审查--包含一定程度的合理性审查。清楚认识审查批准权的属性、界限及责任承担问题,让审查批准权重归法定边界之内,才能走出当前的困境。     

浅谈如何推进设区市的地方立法权

十八届四中全会在新举措里赋予了“设区的市的地方立法权”,本文着重从地方立法权、地方立法权应坚持的原则、地方立法权应把握的几个问题三个方面,对设区的市当前如何行使地方立法权谈了一些个人观点,以便于更好地贯彻四中全会精神.     

设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径

赋予设区的市地方立法权是一次地方治理的深刻制度变革.合理配置央地立法权,推进地方立法权扩容,实现地方治理法治化,是设区的市地方立法权的应然制度逻辑.基于这种应然制度逻辑梳理现实情况可以发现:立法权限规定模糊、立法资源配置不足和立法权功能异化等,是完善设区的市地方立法体制亟待解决的问题,关键在于确立人大主导的立法体制和制度改革的法治路径,这是构建国家法治新格局的重中方面.     

从“较大的市”到“设区的市”： 地方立法主体的扩容与宪法发展

设区县意义上的“较大的市”和地方立法权意义上的“较大的市”在外延上一直存在错位图景，其原因在于在其“分为区、县”的权力普遍化的同时，具有地方立法主体资格的“较大的市”仍受到稀缺性控制。“设区的市”的错位图景及其成因同样如此。新《立法法》突破后一方面的稀缺性控制，普遍赋予“设区的市”地方立法权，不仅弥合了地方立法权意义上的“较大的市”同“设区的市”之间外延上的错位，而且消解了“设区的市”之间地方立法权的不平等配置。然而，通过人大立法发展宪法路径而呈现出来的这项弥合方案，在国务院批准“设区”的权力对地方立法权的前置控制，以及对“设区的市”行使地方立法权的合宪性补强等问题上，仍然存在制度缝隙，需要立法机制同释宪机制协同应对。     

司法判决中的经济特区法规与法制统一

全部设区的市获得地方立法权,对于国家法制统一可能构成挑战.学术界和实务界为此设置的防范措施主要是立法审查机制,即由省、自治区人大常委会在批准设区的市的地方性法规时进行全面和严格的合法性审查.立法机关而非审判机关对“维护国家法制统一”承担监督责任,这是我国法治建设过程中预设性的制度架构.但是,本文对涉及海南、深圳两地经济特区法规适用的百余个司法判决的研究,可以发现经济特区法规无论被直接引用还是仅仅作为说理依据,各级法院总体上是基于维护国家法制统一的立场,审慎处理经济特区法规的司法适用.这一司法审判规律,充分证明司法机关对包括经济特区法规在内的地方立法具有补充性的监督功能.     

设区的市地方立法社会稳定风险评估研究——以S省L市、N市、Z市、D市为例

在设区的市地方立法过程中,社会稳定风险评估发挥着风险"探测器"和"阻却器"的作用,对此学界研究不多,实践做法不一。为防范设区的市地方立法社会稳定风险,解决设区的市地方立法社会稳定风险评估在范围界定、主体确定、内容选择及程序设计等方面面临的困境和存在的问题,可从"选择式稳评"立法范式推广、起草单位委托第三方稳评制度建立、稳评内容和指标设定、"双评并用"衔接机制完善等角度开展制度设计。     

全国人大常委会的区域协同立法指导析论

加强全国人大常委会对区域协同立法的指导,有助于在区域协同立法过程中坚持中央统筹原则、维护法制统一原则和贯彻科学立法原则,对于优化区域利益的协调保障、确保地方立法的“不抵触”和提高区域协同立法的质量都有重要作用,因而具备正当性基础。推进全国人大常委会指导区域协同立法的规范化制度化建设,应充分借鉴设区的市法规的事先审查与区域行政指导制度的实践经验,并将“中央的统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”作为制度建构的原则指引,在此基础上,从指导的对象、内容、程序和效力等方面,具体完善全国人大常委会指导区域协同立法的制度构造。     

地方立法顾问制度研究 ——以山东省滨州市为例

党的十八届四中决定赋予设区的市地方立法权,随后2015年修改的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)明确了地方立法的权限和范围,2018年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》又确认了设区的市制定地方性法规的宪法权力.为优化地方立法质量,立法顾问制度也在各级人大全面铺开并积累了很多有益经验.立法顾问作为具备深厚...     

立良法 促善治 积极探索推进地方立法工作

40年来,我省历届人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,忠实履行宪法法律赋予的职责,紧密结合实际,与改革共频、与时代同步,积极探索和推进地方立法工作。截至2019年11月底,全省现行有效的地方性法规共有307件,其中省级地方性法规195件,设区的市地方性法规112件。省级地方性法规中,属于实施性立法42件、属于创制和补充性立法153件。按类别划分,社会类68件、经济类53件、环境资源保护和城乡建设方面57件、人大制度类17件。     

设区的市立法权限探讨

2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修订后,赋予了设区的市在"城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项"的立法权限,这有助于各设区的市根据经济社会发展需要,制定更符合本地区实际和更具可操作性的规定。     

立法需求的生成与确立问题探究——析《立法法》第72条第4款

《立法法》第72条第4款将"立法需求"作为一个衡量设区的市立法权获得实际行使"资质"的法定裁量因素和事实基础条件,使之成为了一个法律概念,但却是一个"不确定法律概念".为此,在《立法法》的解释和实施中,立法需求不仅成为针对设区的市,而且成为各种立法主体特别是立法职权主体在评判立法项目及其制度设计的全过程中的目标指向,具有了普遍意义.在其本源和生成的过程中,立法需求导源并依次来自利益需求和价值需求.作为一定社会群体的共同制度供给需求,不为既有的政策、道德等其他社会规范调整机制所有效满足的情形下,同时不为已然的法律制度所切实对应,即转化为对法律规范的变革、创设的需求,并因此产生立法参与、立法表达和立法项目、立法过程中构建和提供某种新的法律规范及其实施机制的需要、愿望,此即立法需求.     

下放立法权之后需着手解决三个问题

立法法首次修改,其修正案草案拟将地方立法权授给设区的市,这意味着200多个设区的市将享有地方立法权。我国地域宽广,地区政治经济文化发展不平衡。赋予设区的市立法权,使地方具有更多的自决自治权,以制订出更加适合区域特色的治理方案,打破全国"一刀切"的立法格局。这意味着国家在治理现代化的道路上迈出了坚实的改革步伐。然而,下放立法权需解决好3个问题。     

我国央地立法权限划分的法律技术及其完善

科学划分央地立法权限是我国国家立法体系化、国家治理现代化的重要体现,需要有相应的法律技术作支撑。既有的央地立法权限划分技术是,地方立法主要以地方性事务为标准,中央事务采取排他性列举技术,设区的市地方性事务主要采取概括式列举性技术,对权限争议和地方越权立法行为通过立法监督技术予以规范。在既有的法律技术下,导致央地立法职责同构下立法权限不清,地方立法事项中决定性与执行性事项难以区分,对不在列举范围内的事项的治理,均为地方立法面临的难题。应当根据国家治理的法律逻辑改进央地立法权限划分的既有法律技术,通过采取负面清单模式,明确地方性事务标准,改进央地立法规则治理技术和立法监督技术,完善央地立法权限划分法律技术,同时探索发展新的法律技术,化解制约央地立法权限划分的结构性问题。     

不设区、县的地级市申报“较大的市”相关法律问题研究

较大的市的申报和审批实质上涉及到中央和地方的分权、立法资源的重新配置等宪政问题。东莞作为一个不设区、县的地级市积极申报较大的市,提出了一个地方立法体制改革的新问题。应该通过修改《宪法》、改革地方立法体制来统一解决地级市的地方立法问题。如果暂不修改宪法,应当修改《地方组织法》、《立法法》等,由立法法明确地级市申请获得地方立法权应具备的条件、具体规定申报、审批和救济程序,并改由全国人大常委会批准并划定其立法权限。在暂不修政《宪法》的情况下,应由权力机关统一配置立法资源;明确中解决地方的立法权限;地方立法体制改革与城市、区域经济发展结合起来考虑,与行政区划调解结合起来进行。     

地方立法不可任性而为

随着新修订的《立法法》出台,立法权的范围进一步扩展,全国设区的地市相应的赋予了地方立法权. 在为改革立法体制、赋予设区的市地方立法权点赞叫好的同时,也有人质疑:目前设区的地市有多少具备自主立法的条件?能否科学立法,制订出顺应时代要求和人民期盼高质量的法律法规?同时社会公众不免会有这样的担心:即在我国法律体系已经完备的情况下,再将立法权下放到设区的地市一级,会不会出现立法任性,过度立法;造成法网过密,法不责众,或滥用地方立法权,进而侵犯公民权益,立的法与上位法冲突甚至违宪,形成地方法规相互打架的现象.     

较大市法规的立法解释是否须经批准

较大市法规的制定须经省、自治区人大常委会批准才可生效施行,是为了获得合宪地位。较大市法规的立法解释尽管派生于较大市法规的立法权,并具有一定的立法属性。但较大市法规的立法解释仅需报请备案,勿需报请批准。     

较大市法规的立法解释是否须经批准

较大市法规的制定须经省、自治区人大常委会批准才可生效施行，是为了获得合宪地位。较大市法规的立法解释尽管派生于较大市法规的立法权，并具有一定的立法属性。但较大市法规的立法解释仅需报请备案，勿需报请批准。     

如何完善地方性法规及政府规章

现如今，完善地方性法规及政府规章已经成为了所有人的共识。但是，地方政府立法从被广大民众质疑到被广泛接受，可以说，地方政府立法不断在完善，但是仍然存在着一系列的问题。《中华共和国立法法》第七十三条中规定：省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。《中华共和国立法法》的这一规定十分明确的说明了地方政府成为了权力机关、国务院及其部委之外的立法主体。那么，如何完善地方性法规及规章制度成为了现阶段立法工作中最重要的问题。本文将重点探讨地方性法规及政府规章中存在的问题以及提出完善地方性法规及政府规章的措施。