地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析

土地财政是当前政府管理中的热点问题,然而学界对于土地财政的动因和引发根源尚未有一致结论。基于晋升锦标赛理论,采用2003—2008年中国257个地级市政府的非平衡面板数据,从地方政府官员晋升竞争角度出发,分析了官员晋升竞争对土地财政的影响。发现,地方政府官员晋升竞争是引发土地财政的根本原因,且这一发现具有较好稳健性,官员任期与土地财政之间存在显著的倒U型关系,官员晋升竞争对土地财政的影响是因条件而异的,行政首长面对晋升竞争时更倾向于土地财政;相较东中部地区,西部地区官员在面对晋升竞争时更倾向于土地财政。由此得出,缓解土地财政问题的关键在于变革官员晋升模式,创新干部考核评价体系,以及延长和稳定官员任期是未来可能的改革路径。本文的发现对进一步理解我国官员治理模式,以及有效缓解土地财政问题具有重要的现实意义。     

财政分权与地方政府行政管理支出——基于中国省级面板数据的实证研究

行政管理支出具有双重属性:过多的支出不利于经济增长,使地方政府在竞争中处于劣势而不利于官员的晋升,同时有违中央政府的宏观政策目标;但能直接提高地方政府官员个人的福利水平。所以,地方政府及官员对行政管理支出存在两难选择。本文利用我国30个省(自治区、直辖市)1998—2006年的面板数据对财政分权与行政管理支出的关系进行实证研究和稳健性检验。主要结论是:在中国特色财政分权的制度环境下,地方政府在财政支出自由裁量权扩大时,总体效应是加大了行政管理支出的规模。同时,行政人员规模与行政管理支出存在显著的正相关关系。地区经济发展水平、资源禀赋、社会结构等因素对行政管理支出也有显著性的影响。在公共财政体制改革的背景下,其他公共财政支出项目(社会保障支出除外)对行政管理支出存在显著的"挤出"效应。     

三方互动：规范我国地方政府间竞争的思考

在我国当前的制度环境下,地方政府在竞争中可以采取4种策略:约束“掠夺之手”、减少公共品的供给、将危机转嫁给不具流动性的要素、树立壁垒干预市场。规范地方政府间竞争应当避免地方政府采用第3、4种策略。为限制地方政府树立壁垒干预市场,从中央层面来看,需要建立全国统一大市场,推行以公平为基础的政策、制度化中央与地方的权力分配;从地方层面来看,需要转变地方政府职能,加强地方公共财政建设,构建地方特色;从社会层面来看,为限制地方政府转嫁竞争危机,需要充分发挥居民在地方政府间竞争中的裁决作用,发挥民营经济的力量以及发挥第三部门的力量。     

基层治理中的责任状:“督责令”还是“免责单”?

责任状是目标管理责任制的载体,其初衷是明确各级政府责任,引导基层政府主动担当,促进治理绩效提升。责任状既是国家治理清晰化的需要,也契合了理性官僚制的基本原则,同时能将行政网络紧密地联系起来。责任状的实施有着明确的法律依据、制度保障和财政保障,官员的晋升冲动则构成其落实责任状的内在动力。责任状可被分为"实功型""表演型"和"甩锅型"三种类型。责任状在实践中演变为免责单,主要是由职责同构的政府间关系、基层治理中的权责错位、地方政府及其官员的避责策略等多重因素共同造成的。     

税制改革与政府行为模式转变

税收制度作为政府与社会经济利益分割的制度安排,能逐步改变决策者和管理者的决策与行为方式,具体表现为:税收收入比重影响着政府行为的自主性,财税制度变革是政府治理模式演变的制度诱因,税制结构及其性质制约着政府职能行为。新中国成立后,我国税制改革可以大致分为三个时期:1949～1979年的高度计划经济体制时期,与之对应的是简化的税制与全能型政府;1980～1994年的"分权让利"时期,与之对应的是财政包干制下的税制与经济建设型政府;1994年以后的"分税制"改革时期,与之对应的是分税制与增长型政府。当前,以服务型政府转型为契机推进税制改革,需要确立立足于市场经济的税收理念,提高税收的财政主体地位,围绕地方税体系完善逐步提高直接税比重。     

从GDP锦标赛到二元竞争:中国地方政府行为变迁的逻辑——基于1998—2006年中国省级面板数据的实证研究

在中国经济持续30多年高速发展中,地方政府是发展的主要动力,但从上世纪90年代末以来,地方政府在发展经济中所产生的负面效果越来越明显,中央出台了一系列政策去调整和引导地方政府行为,促使地方政府增加社会保障开支以促进社会公平。采用1998—2006年中国省级面板数据进行定量分析以考察地方政府行为的影响因素和变化。研究显示,地方政府在社会保障的财政开支上主要受当地经济发展状况和中央政府的重视程度影响;地方政府在回应中央政府政策调整的过程中,其行为并不同于"晋升锦标赛"所归纳的以GDP增长为主要目标的一元竞争模式,而是演变为在社会公平和经济发展的双重目标下,地方政府分别参与不同目标竞争的二元竞争模式。在既往对中国地方政府行为考察的政治激励和财政激励基础上提出了影响地方政府行为的激励结构、中央与地方的互动关系和地方所处的社会经济情况的分析框架,通过对地方政府行为变化的分析提出二元竞争模式以弥补"GDP晋升锦标赛模式"对地方政府行为解释力的不足。     

我国城市土地出让制度的缺陷分析及其完善

目前我国的城市土地出让制度存在法律法规不健全、四种出让方式均易引发诸多弊端、土地出让过程缺乏有效监管以及出让金制度不完善四大缺陷。反映到具体实践中,则突出表现为城市土地出让过程中的权力寻租、"土地财政"、不公平竞争等一系列问题。必须从健全法律法规体系、完善土地产权制度、规范土地出让行为、改革土地出让金制度、加强土地领域廉政建设等方面,进一步改进和完善城市土地出让制度,使之更加适应城市化发展和经济结构调整的需要。     

完善地方政府间财政转移支付制度的思考

地方政府财政转移支付制度是各国财政体制的重要组成部分，是协调各级地方政府利益分配关系的重要手段。目前地方政府间财政转移支付制度存在支付制度不完善、支付结构不合理等问题。完善地方政府财政转移支付制度应从以下几方面着手：一是要明晰各级地方政府事权与支出责任；二是要在收支计算方面用“因素法”替代“基数法”；三是优化各级地方政府财政转移支付结构；四是强化地方政府财政转移支付法制化建设。     

地方政府企业化:模式、动因、效应与改革

地方政府企业化现象是我国经济与社会转型时期的必然产物,也是"新常态"下全面深化改革的关键内容。厘清其运作模式、动力机制与影响效应,对于"加快转变政府职能"、"深化财税体制改革"、"加快完善现代市场体系"乃至"创新社会治理体制"均具重要意义。当前我国的地方政府企业化行为,在运行模式上涵盖了土地财政、地方债务、巨型工程和招商引资等四个相互依存的方面。它不但植根于财政分权体制和官员晋升机制等国内形势,而且溯源于分权化、全球化和信息化等国际趋势。它既有经济和政治上的积极效应,也有经济和社会上的消极作用,且消极作用正日渐超过积极效应。全面深化改革地方政府与中央政府、市场以及社会之间的关系,是推进我国国家治理体系与治理能力现代化的必由之路。     

论政府之间关系协调失灵——问题与解决途径分析

政府间关系在垂直关系上表现为中央政府与地方政府之间、同级部门与下级部门之间的关系;在水平关系上表现为平级地方政府之间、同级政府部门之间的关系。政府间关系协调失灵的原因主要有:结构或权威碎片化、本位主义与信息沟通不畅。而解决政府间关系协调失灵的主要途径有:成立地方政府协会、进行冲突管理、建立政府间信息交流机制以及组织网络合作治理。     

地方政府"土地财政"的现状、成因和治理

土地财政是指地方政府主要依靠土地运作来获取收益.随着我国土地使用制度的改革,地方政府通过土地出让金、税费收入和以土地为抵押获取了大量的收入.本文分析了我国地方政府土地财政的三种基本方式和产生原因,并提出了相应的治理对策.     

加强人际合作:促进地方政府间的和谐

地方政府间关系,是指地方政府为了执行政策或提供服务、而与其它政府所形成的相互运作关系,其实质就是政府之间权力配置和利益分配的关系.地方政府问关系运行受政府间权力关系、财政关系和公共行政关系的制约:权力关系是政府间关系的基础,它最终决定了各级政府的各自地位和职权范围;财政关系是国内政府间关系的核心,它直接决定政府间关系的现实状况;公共行政关系是政府间为管理社会公共事务所形成的活动关系,其基本形式取决于政府间的权力关系和财政关系.因此,地方政府间关系是一种有序制度结构,其所处国家的经济、政治与社会体制直接决定了地方政府间关系的形态.     

科学发展观视野下的地方政府竞争

地方政府竞争是基于中央政府与地方政府关系、地方政府间的法制环境,在我国,主要包括地方政府的法律地位、地方财税制度、政绩考核制度、反垄断制度.由于法制环境的不完善,导致地方政府竞争处于困境,不适应科学发展观的新要求.而要充分发挥地方政府竞争的正效应,克服负外部性,有必要从法制途径进行规范.其基本思路是:完善中央与地方权限的划分制度;改革户籍制度和选举制度;完善地方财政税收制度;建立以提供公共服务能力为中心的多元标准的绩效评定机制;完善反垄断制度和司法监督制度.     

土地财政与地方公共物品供给——基于城市层面的经验

利用全国286个地级及以上城市2003—2011年的面板数据,分析了土地财政对我国地方政府公共物品供给的影响,并进一步探索了地方政府间在公共物品供给结构上存在差异的原因。实证结果表明,土地财政收入的增加显著促进了城市道路等地方经济性公共物品供给增长率的提高,而对诸如教育、医疗、卫生等非经济性公共物品供给的增长速度影响不显著,甚至显著降低了其中部分公共物品的增速。同时城市经济发展水平(人均GDP与产业结构)和城市级别并不能解释地方政府公共物品供给行为的地区性差异。利用国有建设用地出让成交价款作为衡量地方土地财政规模的做法进一步揭示了地方公共物品供给偏向的财政动因;对公共物品供给结构差异的探索性分析也有助于地区间资源均衡配置。     

大政府和小政府

政府的大小,在不同语境下存在不同层次的意涵。其一是作为一种基于比较的事实判断,也即政府的规模。其测度指标通常有两个方面:政府预算占GDP的比重,其测量指向政府所掌握的经济资源在总量中的份额;财政供养人员     

区域竞争中的政府行为透视

不同的区域竞争存在着负效应,表现为区域之间竞压土地价格,一些企业处于观望态势,使竞争双方部分资本与土地资源处于相对呆滞状态;区域工业用电市场的行业割据,阻碍生产要素最佳配置。产生竞争负效应的直接原因是非理性化的政府行为,而利益屏障与体制障碍又是产生非理性行为的根本原因。矫正扭曲的区域竞争状态和政府非理性经济行为,就要实现政府行为的三个结合。因此,要创新区域合作机制——协调区域管理和探索双赢路径。     

论土地生态经济价值与绿色土地价格及其应用

从土地生态经济价值的概念入手,通过揭示土地生态经济价值的内涵引出了土地资源价格的概念,并给出了其定价思路。在此基础上,进一步论述了绿色土地价格的构成及其定价模型,并联系我国改革开放进程中招商引资的现实需要,给出了不同区域城市政府关于土地出让定价的约束条件和基本策略。     

关于政府间事权划分存在问题及对策思考

政府间事权划分,是政府间财政关系的一个基础性问题,也是财政与行政管理体制改革必须正视的一个理论与现实问题。由于现阶段我国正处于社会经济发展的转轨时期,加之特殊的行政构架,政府间事权划分存在一定问题。完善我国政府间事权划分的法律体系;理顺市场与政府之间的关系;精简财政层级,理顺政府间关系是相应的对策建议。     

教育吸纳:中西部地区县域城市化的另类逻辑

"文字上移"是学者用来分析在农民离土性和土地财政的动力下乡村学校向城镇集中现象的一个概念。它表明,在城市化背景下,城市中小学校呈增加趋势,农村中小学数量与规模不断缩减。"教育吸纳"论述的是中西部地区县域城市化的另类逻辑,是指在无外来人口迁入,工业化水平发展较慢的情形下,中西部县级政府通过撤点并校,缩减农村中小学校数量与规模,而在新城区新建和扩建中小学、幼儿园,有意识地将农村人口吸纳进城市,推动城市化,提高房价,从而实现土地财政的现象。教育吸纳表明,很多农村人口为了子女接受教育被迫裹挟进了城市化的洪流中。教育吸纳是中西部地区县级政府在政府推动城市化过程中不是事先规划好的,而是"习得的"一种策略。这也显示,中西部地区政府推动城市化手段日臻成熟。     

政府能力的结构分析

任何一种政府能力都是由人力、权力、财力、权威、信息、文化、管理等基本要素相互联系构成的一个系统,即"政府能力系统"。这些基本要素围绕着特定的目标在不同领域、不同环节中的聚合、配置和运用形成不同的政府能力外显形式。一个政府拥有的各种外显能力之间相互关联,构成了"政府外显能力系统"。无论是政府能力系统,还是政府外显能力系统,都存在结构演进和结构优化问题。政府能力结构分析的意义在于:它不仅可以为科学地进行政府能力测评指标体系的设计提供一个逻辑框架,也可以为理性地进行政府能力建设提供一个新的思路。