行政诉讼集中管辖问题研究——《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践

行政诉讼集中管辖是人民法院通过统一指令管辖方式,实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离,从而摆脱地方干扰,增强人民法院依法独立公正审理行政案件司法能力的行政审判体制改革。集中管辖试点在一定程度上保证了宪法、法律赋予人民法院的行政审判权的有效运行,监督和促进了行政机关依法行政,维护了人民群众的合法权益。但是,集中管辖制度并非一剂能够药到病除彻底根除行政诉讼体制障碍的良药,试点工作依然存在许多困难和问题,最终解决行政审判体制性障碍,仍需深化司法体制改革,建立专门行政法院。     

行政案件相对集中管辖制度之省思

行政案件相对集中管辖是最高人民法院在提级管辖和异地交叉管辖改革日渐式微背景下的新一轮尝试。在集中优质审判资源审理行政案件、实现司法审判区与行政管理区有限分离和维系行政诉讼程序安定性方面,相对集中管辖改革有望发挥积极作用。由于没有突破现行司法体制,且对行政诉讼审级结构形成冲击,相对集中管辖改革依旧难以摆脱不了了之的宿命。无论采行集中管辖、行政法院还是维持现状模式,都必须以法院的人、财、物独立于行政机关为前提,惟此才能真正实现行政审判权的独立公正行使。     

行政诉讼异地管辖的技术性变革

按照一般地域管辖原则,行政诉讼案件一审应由被告所在地法院管辖。然而,这种审判方式存在着一些无法摆脱的弊端,如司法地方化、行政干预等问题。我国部分法院从行政诉讼异地管辖着手,试图以此为突破口实现行政审判组织的良性运行,促进司法公正。考察行政审判组织的运行困境,通过研究其运行现状,以及部分法院对于行政诉讼异地管辖的探索,对行政诉讼异地管辖制度进行利弊分析,并提出我国行政诉讼异地管辖与行政审判组织运行改革的制度改良举措。     

行政案件集中管辖模式初探:理论定位与实践选择

行政案件集中管辖经过个别法院的实践探索,已作为改革经验在全国进行试点,并进入立法机关的视野,作为行政诉讼法修改的一项重要内容。集中管辖最初的模式是地域集中,即在一个中级法院范围内,选定若干个基层法院作为集中管辖法院,集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。随着试点的扩展,又出现了案件类型集中模式,即按照案件类型确定管辖法院,将同类行政案件集中到相应法院审理。从两种集中管辖模式的运行情况来看,每一种模式都有一定的成效,也存在一些需要解决的问题。推行集中管辖,通过将案件集中到异地审理,减少了当地的干预,增强了审判的独立性,案件的质量得以提升;优化了司法资源配置,节约了司法成本。另一方面,两种类型的集中管辖对当事人参加诉讼活动均产生不利影响,诉讼的便利性下降,诉讼成本增加。本文通过比较分析集中管辖两种模式的成效和问题,对集中管辖模式的选择和制度的完善提出了意见和建议。     

行政诉讼管辖制度现状及对策分析

现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约着行政审判的独立性 ,集中表现为对行政诉讼管辖制度的影响。要解决这一问题 ,既应在现行司法体制下改革行政诉讼管辖制度 ,以渐进地解决现实矛盾 ;也可从行政法院的设置入手 ,从整体上解决问题 ,并对司法体制改革起到推动和促进作用     

基层法院行政诉讼管辖制度改革论析——《行政诉讼法修正案（草案）》相关内容分析

基层法院的行政审判已经困难重重。为此，《行政诉讼法修正案草案》提出了高级法院可以确定基层法院跨区域相对集中管辖以及对县级以上地方政府提起诉讼的案件由中级法院管辖的修改意见。相对集中管辖存在增加诉讼成本、部分法院审判压力过大和难以避免各地政府相互帮忙等问题，而且基层法院与中级法院管辖范围也存在不够协调之处。为实现“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标，应当取消基层法院行政案件管辖权，由中级法院管辖第一审行政案件；同时，为解决诉讼成本等问题，将目前各个基层法院的行政审判庭改革为隶属于中级法院的巡回法庭，以消除基层法院由于司法审判区域与行政管理区域重叠而导致的行政审判困境，实现行政诉讼领域的司法公正。     

行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本

因受体制和机制制约,我国行政审判制度的整体性变革存在较大难度。广东法院选择管辖制度作为改革的切入点,以提级管辖为突破口,辅以中级法院层面的指定管辖和交叉管辖改革,对现行管辖制度进行了技术性的变革。提级管辖改革通过以高位的司法权制衡低位行政权,能够有效减少行政权力对行政审判的干预,保证官民的平等对决。同时,提级管辖改革强化了高级法院对全省行政审判的主导权,促进了司法与行政的良性互动,统一了裁判尺度,提高了行政审判的司法权威。本文对提级管辖改革的背景进行分析,以广东法院的提级管辖改革的实践为研究基础,对相关成果加以探讨,对改革的进一步发展提出建议。     

行政诉讼管辖制度的改革方向

目前我国行政诉讼管辖制度存在效率低下、缺乏独立性和公正性、可操作性差等一系列问题,学界和实务界最初的解决思路是在现有制度框架内做一些局部的制度调整,进而大胆突破,提出异地管辖、相对集中管辖以及建立独立的行政法院等改革设想。但是,由于我国司法体制本身存在的弊端,这些改革方案难以从根本上解决行政诉讼专业性和独立性不强的问题。司法体制改革带有全局性,以解决法院独立性和专业性问题为目标,行政诉讼管辖制度的改革应实现与司法体制改革的融合,在司法体制大环境变化的背景下进行完善。     

浅议行政诉讼一般地域管辖制度

行政诉讼的司法审查性质，决定了司法权对行政权保持中立的特殊意义。行政诉讼一般地域管辖的“原告就被告”原则，决定了多数行政案件由被告所在地法院审理，实质上使之成为行政权与行政审判权之间联系的纽带，削弱了法院的抗干扰能力。克服司法地方化，阻断行政权等权力对行政审判权的不利影响是实现行政审判公正的首要前提，也是最终实现行政诉讼目的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的根本保障。结合我国当前实际，摒弃“原告就被告”原则，赋予行政相对人以“选择法院权”、“异地管辖”“中级人民法院管辖第一审行政案件制度”和“设立行政法院”的对策来阻断行政权对司法权的不利影响是实现行政诉讼公正和完善我国行政诉讼制度的必要。     

独立而公正:行政案件跨区域审理改革的价值追求与制度设计

在设立跨行政区划法院和法院人财物由省统管的改革方向下,行政案件跨区域审理改革不应再以消除司法地方化为重心,而应回归确保行政审判权依法独立公正行使的价值取向。跨区域审理有两种基本方案:微调司法管辖制度和设立行政法院。两者的制度转换成本相差不大,但后者更有利于公正审理行政案件,因此应成为改革的最佳目标,同时应增强改革的合法性。具体制度设计上,改革应遵循从集中管辖到行政法院的路径,行政法院应实行最高人民法院下的三级两审制,并通过设立派出法庭等方式保障原告诉权,以强化法院调查取证职权和实行集中审理模式提升改革之后行政审判的公正和效率。     

行政案件跨区划集中管辖改革试点中的选择管辖

行政案件跨行政区划集中管辖改革试点中的选择管辖是部分地方人民法院探索创新的一种新型管辖制度,现行《行政诉讼法》尚未规定。这种管辖制度赋予当事人在原管辖法院以及诸集中管辖法院之间选择起诉的权利。因其灵活性,选择管辖可以在一定程度上克服"被告所在地"管辖所带来的地方干预问题,同时又在一定程度上解决了跨行政区划集中管辖带来的诉讼成本增加、集中管辖法院案多人少、形成新的利益关系链条、"案结事了"目的难以实现、"行民"衔接不畅等问题,符合《行政诉讼法》第18条第2款关于改革试验的授权规定,应当成为将来行政案件跨行政区划集中管辖改革的优选方案。     

论中国特色行政法院制度的具体建构

深化行政审判体制改革,引入行政法院制度,摆脱行政审判困境,已成为我国行政诉讼研讨的热点问题。在行政法院制度的具体建构上,我们必须结合基本国情,遵循司法独立、司法统一和审判专业化原则,建立隶属于司法系统且独立于普通法院的行政法院。同时设计好组织体系、人事、经费、行政法官等具体制度。     

审判中心视角下的行政诉讼制度构造

"以审判为中心"的政法政策同样适用于行政诉讼制度改革,它要求法院发挥自身司法能力和司法制度能力,有效地介入涉法行政争议之中,并藉此保护法益。在行政诉讼中,司法权与行政权之间是法律监督上的国家权力结构关系。法院优位于行政机关,法院作为独立裁判者指挥诉讼管理关系和裁判过程。以审判为中心的行政诉讼制度构造,应最大限度地发挥法院司法能力在解决行政争议上的优位角色,应完整地发挥行政诉讼法的制度能力,即发挥立法、司法解释、司法组织及指导性案例的制度功能。行政诉讼司法准入、行政机关负责人出庭应诉、诉讼管辖、庭审制度等,是否体现了"以审判为中心"的制度改革方向,主要看其是否有利于行政争议的实质解决和法益有效保护。"多元化纠纷解决机制"政策和行政行为合法性审查为中心的行政诉讼制度,影响了法院的诉讼角色和功能。回归司法权和诉讼制度本质,宜在行政争议、行政行为和法益之间构造出一致性的诉讼结构关系;宜从组织和体制改革转向程序改革,发挥行政程序和司法程序在塑造司法公正和司法效率上的作用。     

中国行政诉讼制度发展的新路向

我国现行的行政诉讼制度存在诸多缺陷,导致行政诉讼的功能未能充分发挥,有必要通过制度变革加以完善。应该设立行政法院,切实保证行政审判的独立公正;将行政机关之外行政诉讼被告的表述,从"法律、法规授权的组织"变更为"其他承担行政任务的主体";将部分行政规范纳入行政诉讼的受案范围;强化法院对行政裁量与行政解释的审查力度。     

以国际商事法庭为核心的我国“一站式”国际商事纠纷解决机制建设

我国提出建立诉讼、调解、仲裁有效衔接的多元化"一站式"国际商事纠纷解决机制。国际商事法庭作为该机制的核心不仅要扩张其管辖,还需要对调解和仲裁提供司法支持和监督,并深化国际商事专家委员会的职能。国际商事纠纷解决机制需要配套程序法的国际化,为此要引入国际化的商事调解,完善国际商事仲裁法律制度,民事诉讼法也要有所突破和创新,并在多双边层面推动国际商事调解协议和判决的跨境执行。     

论非诉行政执行制度的缺陷及其完善

我国现行以法院为主导的非诉行政执行制度本身存在许多缺陷,其运行中也出现了一些问题,应在明确行政强制执行权分配标准的基础上予以完善,即保留现行的法院应申请进行合法性审查的形式,将执行裁断权和决定权交由法院行使,执行实施权则回归行政机关,同时,应建立和完善法院的非诉审查程序和行政机关执行法院裁定的程序,建立公益诉讼制度,确立行政复议、行政诉讼停止执行为原则,不停止执行为例外的体制。     

公益行政诉讼及其在我国的构建

本文主张在本次修订《行政诉讼法》中引入公益行政诉讼制度,与以保护公民、法人和其他组织合法权益为宗旨的现行制度并行设置,划分为针对规范性行政规则和针对客观性行政决定两大类。我国现行《行政诉讼法》受到民事诉讼的极大影响,本文认为作为公法制度的行政诉讼需要独立的公法诉讼理论。参考大陆法系国家的主观诉讼和客观诉讼及其诉权理论,本文对行政公益诉讼及其嵌入式制度进行了分析。     

刑事诉讼中的管辖错误及其处理

作为刑事诉讼管辖权运行的非常态现象,管辖错误既破坏了管辖秩序,亦侵犯了被追诉人的法定管辖权利。我国现行的管辖错误审查机制主要以解决司法机关自身管辖权为目的指向,以程序补救为功能依归,忽视了管辖权作为程序合法性要件的波及效力。管辖权的审查机制应当从"单一性"转向"复合性",并通过"明显错误"规则,对管辖错误情形下的程序效力作出合理判定。应当在区分管辖类别、案件性质及其所处的诉讼阶段之基础上,对管辖错误的后续程序处理作出不同的规范建构。     

行政诉讼中必要参加诉讼第三人权利救济制度之完善

行政诉讼中对必要参加诉讼第三人的权利救济,虽然在修改前后的《行政诉讼法》及其相应司法解释中都有涉及,但是无论在实体还是在程序方面,均存在较多的问题。这不仅给必要参加诉讼第三人的权利救济带来一定的困难,也成为许多行政案件案结事未了,甚至行政案件申诉、上访、信访率高的重要原因之一。要建立起一套完整的行政诉讼必要参加诉讼第三人权利救济制度体系,以下几个问题值得关注:必要参加诉讼第三人申请参加诉讼未获准,应当赋予其上诉权;没有申请参加诉讼,法院应当通知其参加;遗漏必要参加诉讼第三人的案件,二审法院并非一律发回重审;应赋予被遗漏的必要参加诉讼第三人提起再审之诉的权利;应当赋予必要参加诉讼第三人管辖异议权;必要参加诉讼第三人在终审前都可以参与诉讼程序;参照原被告举证责任完善必要参加诉讼第三人的举证责任制度;强化行政诉讼生效裁判执行中必要参加诉讼第三人的权利保障。     

法庭警察权研究

法庭警察权乃法院为维护法庭秩序及审判的威严所享有的采取秩序措施及施加秩序罚的权力。法庭警察权有妨害预防作用、妨害排除作用与妨害制裁作用三种基本形态。基于法庭秩序维护的实效性与法庭警察权实施基础的客观实在性,法庭警察权依附于裁判权,由担当裁判权的法院行使。法庭警察权以功能意义上的法庭为其实施的时空范围,以妨害法庭秩序及审判威严的行为及状态为规制对象。对于妨害法庭秩序的行为实施何种作用形态的法庭警察权取决于法院的合目的性裁量,应受比例原则的规制。法庭警察权在我国由三大诉讼法分别规范,不仅未能科学地体认法庭警察权的性质,也未能正确地廓清法庭警察权应有的实施边界,加剧了司法实务中法庭警察权制度适用之乱象,亟待统一立法构建。