“大部门制”别无选择——访中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林

大部门制改革，不能以简单的机构整合为目标，而应当建立在市场经济发展程度、社会转型、现代政府治理模式变化这样一个前提、背景下来考虑。建立大部门制的体制机制最关键的问题是把政府相应的决策、执行、监督职能分离开来。     

政府绩效评估的系统偏差与政策控制——基于整体性治理的分析框架

绩效评估政策执行是政府公共权力与资源配置的协同要义,以整体性治理为切入点实施政府绩效评估系统偏差的政策控制是评估政策执行过程的核心命题。协同机制是消解地方政府之间过度化竞争的逻辑前提,整合机制是破除政府治理"职责同构"层级绩效分割效应的规范要求,绩效评估结果偏差的控制路向体现整合机制与协调机制的双重契合。建构绩效评估系统偏差政策控制的整体性治理框架,充分信任与合作是绩效评估系统偏差的政策协调的价值前提,基于合理"空间"布局实现绩效评估治理府际间政策网络的协同优化,建构政府间一体化的信息资源共享与数据交换系统。     

中国行政机构改革的回顾与前瞻

改革开放以来,我国经历了1982年、1988年、1992年、1998年和2003年五次行政机构改革,大部门制的改革正在进行中.大部门制是在新的历史条件下一次全新的改革,与前五次改革相比,改革的背景、改革的核心导向、改革的理论准备程度都不同.推行大部门制改革要明确:大部门制改革是一个渐进的过程,改革的核心是转变政府职能,推行大部门制要着力强化部门首长的协调与控制能力,推进与大部门制相适应的综合配套改革,加强对大部门制改革的理论研究,决策、执行、监督的分离与协调问题和推行大部门制的法律保障问题等.     

大部门制改革:理论的紧张与迷信的学习

大部门制是近年来行政改革的"标签",但中央与地方改革实践存在效果差异。地方大部门制改革并未完全实现预期的效果。其原因在于支撑大部门制的宏大理论之间具有内在冲突;作为参照系的境外经验和地方本土试点并未完全成功。大部门制改革的核心是职能整合、机构重组、权力结构和运行机制重构,这并未超越历次行政改革所蕴含的组织、职能和政治逻辑。未来深化大部门制改革的方向需要在权力重构、职能转变、机构整合和互动治理的整合性框架下整体性推进。     

从联防联控看应急管理协同

以深化党和国家机构改革为契机,以习近平同志为核心的党中央从全局出发,下大决心把多个部门、机构的应急管理职能整合到一起,组建应急管理部,开启了中国特色应急管理体制新时代。现代应急管理最大的特征是整合性,即需要具备强大的统筹协调能力,实现应急治理体制和机制上的协同。首先,要求在各层级上要权责清晰,实现上与下的纵向协同,特别是要与基层打通。     

境外地方警察机关机构设置之启示——对我国地方公安机关机构改革的思考

在对境外地方警察机关机构设置进行比较研究的基础上,对我国地方公安机关机构改革提出四点建议:一是按照组织法定原则,协调有关政策主管部门,健全完善公安机关组织法律法规;二是按照"精简司政后,指挥扁平化、分工不分家"的思路,科学划分事权、配置警力,切实抓好"大部门、大警种"制改革;三是从优待警与从严治警两手抓两手都要硬,为机构改革保驾护航;四是建立有别于其他地方的首都公安管理体制。     

"行政三分制"——行政自制的制度化尝试

"行政三分制"是指将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,使权力相互制约.相互协调,"行政三分制"的目的是通过行政权内部分权和制约来对行政权进行自我控制,它符合行政自制的本质特征和价值取向,同时又有利于预防和遏制行政权行使的盲目和专断,是行政自制理念实现的重要机制.深圳经济特区的政府机构改革是行政自制和发展行政控权机制的有益尝试.     

协同治理:农村环境治理的方向与路径

协同治理是在对碎片化治理批判基础上形成的全新农村环境治理模式,主张通过政府内部机构间以及政府与社会间的互动合作提升农村环境治理有效性,其中,协调、整合与信任是实现协同治理的关键。随着农村环境治理日趋复杂多变,传统环境治理碎片化呈现出价值理念碎片化、组织结构碎片化与方法体系碎片化等诸多不良状况。协同治理强调资源利用最优化与公益最大化,不仅是化解农村环境治理碎片化的有效工具,也是实现农村环境治理创新的理性选择。农村环境协同治理格局的实现需要塑造协同治理文化理念,构筑农村环境治理信任机制;构建协同治理组织体系,塑造农村环境治理整合机制;搭建协同治理信息共享平台,构筑农村环境治理协调机制。     

大部门制改革的系统性思考

优化政府结构和推进大部门制改革,是新时期深化行政体制改革的一项重要举措,对于提升政府治理现代化水平具有重要意义。当前,大部门制改革应强化系统设计,以更为广阔的"大政府"视角统筹协调党政群分工,统筹实施立法、行政和司法改革,在着力构建现代化的政府治理体系上下功夫。大部门制改革应增强政府的组织弹性和组织开放度,提升政府合法性、回应性和公共性水平。大部门制改革应注重统合社会资源,统筹事业单位和社会组织改革,鼓励社会企业的发展,鼓励公民通过各种途径和手段参与政府治理。伴随着大部门制改革的深入推进,还需要进一步激发改革的内源性动力,加快推进新一轮公务员制度改革,强化改革的制度化保障;在注重政府组织横向结构与功能调整的同时,还要在纵向上谋求实现各层级政府间和部门间的有机协作,发挥好整体政府功能。     

我国中央部委间关系研究——基于跨部门协同的考量

中央部委是国务院系统的重要组成部分,依法履行职责和承担任务分工。从整体性治理来讲,部分之间良性协作则总体繁荣,内耗不断会引发国家衰败;中央部委之间的管辖边界和职责交叉难以厘清,部门间争议由此产生。京津冀协同发展给中央部委带来机遇与挑战,要积极应对首都行政功能疏解,建构起行政机构间的跨部门跨区域协同机制,其途径是:立法明晰法律关系,尊重中央部委的主体地位;明确各部委边界,打破部门主义和超越级别,协调部委间关系和整合各方利益;顺畅机构改革,建构行政部门间伙伴关系,在彼此监督和协作配合中互惠互利;分析部委在推动区域发展中的作用,增强部门政策延续性和部委间的衔接,重归政府整体协同服务民众的本质。     

四十年来国务院文化类管理机构的演变与前瞻

通过对国务院文化类管理机构改革历程的回顾可以发现,近四十年来国务院文化类管理机构在改革地位、机构整合等方面经历了显著变迁,展现出变迁的总趋势是建立有机的大部门制。变迁过程还展现了国务院文化类管理机构的内部演化特征,即在职能转变上的市场化、分权化和服务化趋势,内部设置上存在辅助类部门合并、业务类部门叠加的演化逻辑,编制规模上存在先"精简"后"膨胀"的演变趋势。演变过程也揭示出进一步推动改革仍面临大部门的扩张边界、与党宣系统的关系、职能融合与整合方式、职能转变与内部流程再造等制度性约束,未来的改革需要立足于顶层设计并突破这些约束。     

党的十九大后新一轮大部制改革的内容与特点

以提高国家治理能力为导向,在国家治理体系的整体建构中统筹推进内涵式大部制改革,是党的十九大后新一轮大部制改革的总体思路。从构建中国特色现代化国家治理体系的视角看,新一轮大部制改革的重点是优化职能配置以解决机构设置问题,按"以党领政"的原则统筹党政军群机构改革,通过完善决策监督体系的顶层设计、党政机构合署合并、部门功能归口管理等方式整合职能,提高治理效率。为适应新时代有效治理国家和社会的新要求,本次改革体现的特点是:坚持以质量效益为导向的整体性治理理念,以职能导向型的整合式改革优化治理结构,构建联动配合的运行机制推进治理主体协同化,以高效规范的内涵式改革促进治理方式转型,同时也体现了行政体系向治理体系转型升级的内在逻辑。     

地方政府的政策整合如何促进政策有效执行——云南省S县政策“组合拳”的案例研究

政策执行是政策过程的重要环节,协调统一的政策关系是实现政策有效执行的关键因素。然而,现有研究多偏重单一政策执行情境,相对忽视了多元政策执行情境。为此,借鉴政策整合的概念,本文通过对云南省S县打好政策“组合拳”的探索性个案研究,分析地方政府对不同政策关系的调适及其影响政策执行的过程。研究发现,为统筹多元政策关系及其执行,地方政府通过政策目标价值统合、政策工具组合实施、政策系统结构集成的运作方式实现政策整合;政策整合则通过目标群体建构、执行主体交互和政策效应叠加的作用机制,促进政策的有效执行。这些发现是对政策整合研究的情境性拓展,发展了政策关系的知识谱系。作为政策关系调适的理想类型,政策整合突破了政策执行发生于单一且分离的政策子系统的理论预设,为理解中国场景的政策执行提供了新的分析视角,对地方政府优化政策系统结构和协调多元政策关系具有重要的实践启示。     

统筹型大部制改革:党政协同与优化高效

以加强党的全面领导为统领,推进党和国家机构职能优化协同高效,形成党政协同与优化高效、新型的统筹型大部制改革。改革要坚持和加强党的全面领导、围绕目标体系统筹改革设计、着眼职能转变推进政府改革。改革从三职能到五职能、从微调到深度重组、从分设到党政协同、从议事协调到决策等方面进行体制创新。党政机构职能机构体系的统筹、部门间职权职责划分与协调、部门调整后职能与机构融合、机构重组人事安排与分流人员、依法推进各类组织机构改革问题,尚有待通过理论探索与现实实践予以解决。     

英美日俄大部制改革的历程、特征及其启示

梳理英美日俄四国大部制改革的实践与特征,可为中国提供有益启示。英国采取"切香肠"式改革重组大部,部门内设政策局和执行局,由整体性系统改革转向渐进式改革。美国的渐变整合式改革,先合并职能相近部门,再整合跨领域部门;除了部内职能司局外,设置大量独立机构。多元主体参与的日本大部制改革遵循法治化原则,以职能优化为基础重组大部,部内设职能司局、部属外局及独立行政机构。俄罗斯大部制改革具有滞后性,"行政三分"改革导致"二元分化"格局,总统直接管辖的强力部门持续走强。四国大部制改革的国际经验对中国的重要启示是:坚持法治化原则,在尊重国家治理客观规律的前提下,立足本国国情推进大部制改革,以职能优化原则重组大部,以"行政三分"原则构建部内组织运行模式,实施整体性政府建设克服大部制改革的弊端。     

政策协同的内涵、特点与实现条件

跨部门问题的频繁出现考验着国家治理能力,上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策边界、整合不同部门之间政策的必要性也就日益凸显。政策协同具有主体多元性、政府主导性、过程渐进性、效果有限性等特征。政策协同目标的实现则依赖于协同理念的达成、元政策层的推动、合适的协同方案和恰当的机会窗口。政策协同的要义在于恰到好处,允许不同部门合理表达各自观点主张,通过建立相关机制,将部门间的态度、利益和偏好有机结合,寻找系统优化的最佳结合点。     

整体性治理视角下地方政府大部制改革研究——以广东顺德为例

地方政府大部制改革,作为我国全面深化改革的关键环节之一,是通过整合地方政府部门和事项,以最大限度发挥政府职能,提高政府行政效率,降低行政成本。而这与整体性治理的中心理念、组织结构、现实目标有着较高契合性。因此,选取广东顺德大部制这一地方典型改革为例,结合整体性治理理论深入分析大部制改革过程中存在的诸多问题,并为地方政府未来改革提出以下建议:建立大部制下的整体性内部协同机制;职责整合机制;内外协调机制;监察约束机制。     

扶贫政策执行中的形式主义:类型特征、影响因素及治理策略

扶贫政策执行中的形式主义影响脱贫攻坚的成效。形式主义在扶贫政策执行中主要有"敷衍"式执行、"形象"式执行、"加压"式执行、"作假"式执行四种类型。研究发现,政策目标的内在限制性与调整不相容性、执行机构合力不足与"避责"外显、执行资源供需失衡与利用低效、执行人员权力能力式微与"趋利避害"心理、执行自然环境恶劣与"夹心层"压力是导致精准扶贫政策执行形式主义的关键要素。治理形式主义的突破点在于横向上加强文化与价值的认同、部门利益协调的均衡以实现部门间共治,纵向上促进扶贫政策信息传递的共享、过程监督考核的从严以实现层级上协同。     

论中国政策执行模式的特征——以“十一五”期间成功关停小火电为例

如何认识和评价中国政策执行模式是当前中国政府和政策研究中的重要问题。在这一问题上,既有的研究提出了若干有代表性的观点,这些观点之间存在着"集中式的政策执行模式"和"分散式的政策执行模式"的分歧。本文通过对"十一五"期间成功关停小火电政策执行过程的考察,揭示了中国政策执行模式的三个典型特征:"层级加压+重点主抓型"体制架构;自上而下的政策执行过程;"恰当的政策+高层的决心"构成政策执行到底的充分条件。在此基础上,本文对既有的中国政策执行模式理论提出了修正:如果能够制定出恰当的政策,中国也可以是"诱导型体制";从执行方面看,中国兼有"职责同构"和"职责异构"因素;中国的政策执行模式兼具集中性和分散性,关键是构建政策制定参与机制和政策执行沟通协调机制,以发挥既有模式的优势并有效克服其不足。     

优化政府结构和推进大部门制改革的对策

行政体制改革作为深化改革的重要组成部分,具有影响全局,带动各方的关键性作用.优化政府结构,稳步推进大部门制改革,是深化改革的重要环节.优化政府结构和推进大部门制改革,需要在不同的改革阶段制定出相应的改革对策,即系统制定改革前导期预制的应用型对策,改革推进期量制的结构型对策,改革深入期特制的攻坚型对策,改革完善期定制的调谐型对策.如创建“行大略—破小题”、“施简策—化繁题”、“择易术—解难题”等创新型攻坚对策和一系列配套改革对策.大部门的数量规模最终应设计控制在20个左右.推进大部门制改革的基本思路与组织结构设计是:按照市场经济运行对政府机构设置的一般要求、行业属性与部门特征的类同程度、发展战略与重点布控的协和关系进行整合优化,构建具有中国特色的政府架构模式.