京津冀污染物排放区域协同政策法律问题研究

环境污染的巨大压力倒逼京津冀开启区域合作新模式,区域生态环境协同治理成为三地共识.污染物排放是环境污染的首要元凶,然而三地污染物排放的浓度和总量控制标准不一、规划不同,诸多差异或冲突对区域生态环境的协同治理造成制度层面制约,成为联防联控发展的瓶颈.为此,京津冀三地亟待探索建立区域协同的污染物排放标准体系,逐步统一区域环境准入门槛,构建协调的区域污染物排放政策法律制度体系,从而为统筹区域污染治理、协同改善区域生态环境质量破除壁垒,提供制度保障.     

地方政府环境质量责任的法理与制度完善

2014年《环境保护法》规定的地方政府环境质量责任是对我国《宪法》加给政权机关的环境保护职责的立法表达。因为《宪法》早已确定了保护环境的国家使命、基本国策,遵循宪法规定,我国其他一些单行环境法也有关于政权机关环境质量责任的规定。2014年《环境保护法》和其他法律规定的政府环境质量责任是"积极责任"或"建设性责任",而非不利法律后果。地方政府环境质量责任的另一面就是保护环境的权力。宪法、法律在加给地方国家机关维护或提高环境质量责任的同时,也赋予它们保护环境的"建设性权力"。地方政府环境质量责任的责任主体实际上是地方各级国家政权机关。对于政府环境质量责任的履行来说,更急需做的不是设计出对政府"问责"的方案,而是加强推进地方政权机关履行保护环境"积极责任"的制度建设,包括建立经济社会发展与环境保护规划制度、环境质量目标主义指导下的总行为控制制度和以改善流域等空间环境单元环境质量为管理目标的区际环保合作制度。     

国内外事件回顾

严格落实“菜篮子”市长负责制。国务院联防联控机制日前发出通知,要求严格落实地方属地责任。要强化地方首责,把“菜篮子”产品稳产保供作为一项重要政治任务,严格落实“菜篮子”市长负责制,地方政府特别是市级政府要负责辖区内蔬菜、肉蛋奶、水产品等供应,统筹抓好生产发展、产销衔接、流通运输、市场调控、质量安全等各项工作。加强监测预警,完善应急预案,搞好调剂调运。     

区域性复合环境污染防治法律对策研究:以霾污染为样本

以霾污染为代表的区域性复合环境污染已成为我国进入环境污染累积期和高发期的标志.区域性复合环境污染的客观成因主要与污染累积和污染叠加、污染避难所的存在以及污染流域的形成有关.我国在区域性复合环境污染防治立法及其实践中还存在诸多不足,应当在借鉴国外有关法律经验的基础上对现有的防治法律对策体系进行完善:将以单一介质和单一因子为基础的传统污染防治模式转变为动态的综合防治模式、完善以环境质量为目标的区域联防联控机制、构建以环境责任追究为目标的跨区域环境诉讼机制、强化源头治理及落实属地管理责任.通过上述机制和制度的严格落实倒逼产业和能源转型,并真正保证公众参与,在污染防治方面实现管制和治理的结合,最终使区域性复合环境污染防治取得实效.     

浅议当前我国地方政府间横向合作的机遇与挑战

加强地方政府横向合作是当代治理变革的趋势。本文总结了我国地方政府横向合作的有利的因素与存在的问题,认为社会主义经济市场化、中央与地方的权力调整和地方政府积极合作的愿望是我国地方政府横向合作的有利条件,同时也认为,地区利益、地方政府权限以及合作协调机制的不健全是制约我国地方政府横向合作的主要因素。     

区域大气污染府际合作治理制度框架探讨

区域大气污染问题的凸显以及区域环境协同治理的兴起,必然要求加强政府间合作以应对区域大气污染。落实区域大气污染府际合作治理,重在以《大气污染防治法》(2015年)确定的框架为基础,完善区域大气污染府际合作治理法律制度。基于对现有法律制度的检视,应当加以完善的制度有区域大气环境规划制度、区域大气污染联合执法制度、区域重污染天气应急制度、信息公开和公众参与制度。     

共享控制权:一种应对排污企业的合作治理机制

单一的政府主导或公众参与的治理已经难以解决排污企业带来的严重环境污染。论文提出一种"共享控制权"合作治理机制,从信任构建、控制权共享、治理效应三个维度对其作用机理及适用性进行了阐释,并用多案例进行了验证。研究表明:中央政府与公众之间的制度信任构建促使公众与中央政府、地方政府、排污企业共同在场;中央政府与公众共享包含目标设定权、检查验收权和激励分配权的控制权;生态环境部与公众共享控制权的合作治理是常态式共享,适用于对政治关联低、污染程度低的排污企业的治理;中央环保督察组与公众共享控制权的合作治理是运动式共享,适用于对政治关联高、污染程度高的排污企业的治理。     

大气污染联防联治中的立法协调机制研究

在大气污染联防联治的过程中,以立法的协调促进各省市治理大气污染的合作是有效治理大气污染的方式,立法协调机制的建立不仅是必要的而且是可行的。我们应借《大气污染防治行动计划》的颁布与《环境保护法》修订的契机,汲取美国、日本、欧盟立法协调机制的经验教训,结合我国大气污染联防联治立法的现状,构建与我国国情及法制现状相适应的立法协调机制。建议全国人大及其常委会向国务院授权,由国务院实现立法协调机制法律关系中纵向管理关系与横向协调关系的统一,并构建救济机制。同时,对大气污染治理的生态补偿机制、信息公开和交流制度等配套制度的完善提出建议,旨在对保障立法协调机制的有效运行有所裨益。     

地方法治竞争范式及其制度约束

高成本制度体系不利于地方政府在新一轮竞争格局中胜出,传统压力型发展模式和激励机制已出现明显"负效应"。要让地方在推行法治、提供善治、提高社会治理水平和公共服务质量等方面充分发挥作用,必须尊重和有益于地方可持续发展、促进制度正向激励,并大力创新具备实践解释力的地方竞争范式和分析框架。只有逐步将压力型治理结构转变为规则型治理结构,形成统一的司法权治理体制与运行机制,"条条块块"权力制约规范有力,地方发展模式尤其是竞争模式才能逐步实现良性运转。作为地方,被动或者主动的制度调适将成为本轮改革的"竞优"选择,法治需求将在"诱致型"和"倒逼型"社会变迁进程中更加凸显。     

激励结构与政府投入：从地方政府视角看合作医疗制度的可持续性

新型农村合作医疗制度的高覆盖率是政府财政大量注入的结果，财政补助已占筹资总额的83％。这使得合作医疗制度的发展高度依赖政府，尤其是在政策执行和制度运行中起关键作用的地方政府。论文从新型农村合作医疗的筹资责任分担、制度建设和运行费用、政治收益等方面分析了地方政府面临的激励结构。研究发现目前的激励结构难以使地方政府持续地投入，这为该制度的长远发展带来了不确定性。     

地方债与国家治理:基于法治财政的分析径路

地方债关乎国家治理。地方债的膨胀源于政府间财政失衡,地方不宜独立对外承担偿债责任,源于地方政府缺乏自主财政地位,收支划分取决于国务院单方决定。为破解眼前的地方债危局,政府有必要考虑动用存量资产,变卖竞争性领域的国有企业。着眼于长远的制度建设,则有必要用法律形式规范政府间财政关系,赋予地方财政自主权,隔断政府之间的财政责任。于此同时,围绕政府债券的发行、使用和偿还,可以引入政府资产负债表和信用评级制度,允许地方政府进行债务重整,让其完全置于充分竞争的市场。借助于这种压力,也许有助于催生负责任的现代地方政府。     

地方财源制度建设的财税法审思

财政分权历来是国家治理的重要课题,地方财源建设情况在很大程度上决定了地方政府的公共产品供给能力及其行为模式选择。自分税制改革以来,我国的地方税权较为薄弱,且中央与地方之间缺乏明晰的财权与事权划分和规范的博弈平台。这使得地方财政收入来源得不到稳定保障,难以较好地承担提供本区域公共物品和公共服务的职能。同时,在现有制度框架的激励下,地方政府为获得必要的财力,一方面扩大了非税收入的规模,另一方面通过地方融资平台等渠道隐性负债,造成地方债压力剧增。着眼于国内外形势,目前暂不宜放开地方发债权,而应优先明确事权,围绕"事权和支出责任相适应"、"财权与事权相匹配"的要求来进行地方财源建设,进而推动科学财税体制与现代财税法制的建立与完善。     

纵向干预何以推动地方协作治理?——以长三角区域环境协作治理为例

【问题】环境问题的跨区域性及负外部性使得属地化管理的原则已无法满足现实的治理需求。近年来,地方政府间环境协作治理的实践层出不穷却鲜有研究深入探讨中国地方政府间环境协作治理的形成机制:自上而下的层级压力,即纵向干预,具体包括哪些形式?纵向干预如何影响地方政府环境协作?【方法】本研究选取长三角区域Z省A区与J省B区、Z省C市与D区间的跨域水治理协作案例,Z省E、F、G、H地区边界联动执法案例及长三角区域船舶与港口减排案例,基于关键人物访谈、内部文件查阅、新闻报道搜集等资料,运用多案例比较分析法来剖析纵向干预在地方协作治理中的作用及影响机制。【发现】纵向干预本质上通过重塑地方主体的协作意愿以促进协作深化发展,但不同类型干预方式的作用有所差异。过程导向型干预基于制度建立起主体间更为稳定的信任和互惠关系,利用层级结构发挥监督和协调的作用,并提供必要的资源和协作能力支持。结果导向型干预,虽能建立协作机制并完成目标,却很容易挤出横向网络中的互动,使协作机制难以维系。【结论】区别于西方实践,本文发现纵向干预在中国是促进协作机制深化发展的必要因素,它能够强化参与者间的横向互动,而非只是自发协作动机不足时的补充。这一研究深入剖析了纵向干预对地方协作的影响机制,并拓展了协作治理理论在中国情境的讨论。     

地方减贫“分类瞄准”治理绩效实证研究--基于“激励响应-机制执行”视角北大核心CSSCI

在脱贫攻坚等重要治理领域,地方政府的激励响应行为与分类施策机制如何影响绩效生产,是有待厘清的问题。论文基于“激励响应-机制执行”视角,选取A县减贫“分类瞄准”案例作初步探索。研究发现,“分类瞄准”将贫困户划定为“一般户”与“重点户”,实施差异化帮扶,旨在回应精准脱贫“帮能援手”与“保障兜弱”的目标导向。但是,双重目标的实现样态并不均衡,减贫成效凸显“兜弱”导向。剖析绩效形塑机理,论文认为地方政府受“减贫人口规模最大化”激励信号的驱动,从快从速的执行风格成为其达成绩效的理性选择。然而,产业发展的同质化竞争与市场波动弱化了“帮能”功效,政府部门瞄向“重点户”的专项转移支付则强化了“兜弱”效应。由此,在农村减贫“帮能援手”功效未充分溢出的情境下,地方政府面临发展型项目效果巩固与“兜弱”型资源支出规模增加的压力。基于实证结论,论文进一步提出了助推乡村振兴实践的政策建议:一是在治理框架内统合“发展”与“兜弱”价值,注重政策设计的平衡性;二是优化激励信号设计,使之适配治理需求;三是加强府际互动与治理信息共享,推动纵向政府间关系转向“协作-赋能”。     

复合治理:地方脱贫进路的一个理论解释——基于153个脱贫摘帽县的扎根研究

准确诠释精准脱贫战略实践以来的地方治理经验是一项亟待推进的研究议题。论文以153个脱贫摘帽县作为分析样本,基于扎根方法提炼“复合治理”分析性概念诠释地方脱贫经验。“复合”属性表明地方减贫过程受到多重机制共同作用而形塑出复杂叠加的治理样态,具体表现为:(1)中央政府建构“刚性时间约束”要件,为地方政府“复合治理”提供外在驱动力;(2)贫困县党委、政府调用“党政统合”形式凸显任务首位、塑造体制联动效应,它是“复合治理”的组织轴心;(3)“复合治理”实践运作依托于横向维度“利益整合”与纵向维度“政治关联”,前者表征政府与市场主体建构治理共识以形成长效治理机制,后者表征地方政府将外生性政治权威嵌入村庄场域提升治理合力。“复合治理”为精准脱贫实践提供了一个理论视角,后续研究应强化对2020年后相对贫困治理实践的实证解读。     

市场转型过程中地方政府问关系研究述评

从计划经济体制到市场化的改革，是建国以来重要而伟大的制度变迁，这个过程中蕴含着关于地方政府间关系分析的丰富的学理资源。对这一问题的关注，吸引了诸多学科学者们的广泛参与，也积累了较大规模的研究文献。关于市场转型过程中我国地方政府间关系的研究主要是围绕地方政府间竞争的效果、地方政府间合作的途径以及地方政府间关系协调的机制来展开。该研究领域从文献分布来看呈现出明显的学科分殊，即经济学与政治学、公共行政学的研究形成了某种程度的“对垒”。通过对文献的梳理和评价，展示一个比较系统的学术脉络，有利于进一步推动我国地方政府间关系研究领域的知识积累和学术对话。     

国家战略嵌入地方发展:对竞争型府际合作的解释

粤港澳大湾区建设上升为国家战略,将带来区域经济社会的发展和国家整体竞争力的提升。但过去,中央和地方调控关系放松后,地方政府间缺乏体制性的规则约束,竞争的客观存在使得自主协同与合作常流于形式。论文认为,随着粤港澳大湾区政策层级的提升,在央地互动过程和中央政府介入程度二维框架下,形成了"国家战略嵌入"的府际合作新模式;特征表现为,地方政府通过自主试验推进政策创新,中央政府介入后推动地方改革走向规划整合。国家战略对地方发展的政治嵌入,使得府际合作需考虑战略规划带来的要素作用,以及"嵌入"后形成的府际关系转变:(1)在理论要素上,形成了依托行政权威、制度规则和法律规范的强制约束,同时兼顾平台搭建、利益协调与政策激励的宏观引导;(2)"嵌入"是地方自主探索与顶层设计互动作用的关系样态;(3)地方合作经历了"地方发展的自主竞争-地方政策的先行先试-国家战略的高位推动-国家方案的稳步出台"四个状态,体现了国家战略嵌入对府际合作关系的根本性改变。论文的理论价值在于提出了"国家战略嵌入"的府际合作模式,剖析了竞争型地方发展转向合作的影响要素和演进过程。     

中国环境法治的体制性障碍及治理路径 ——基于中央环保督察的分析

环保督察是当前生态环境监管体制改革的重要组成部分，其揭露的共性问题包括生态破坏问题突出、环保目标责任制及考核评价制度流于形式、环保基础设施建设滞后、地方政府监管不力等六个方面。这暴露出当前中国环境法治所面临的诸多体制性障碍，其根源在于我国环境保护领域三个方面的制度缺陷，即:不科学的纵向“中央—地方”关系、横向政府部门间府际关系，环保事权与财权的不合理配置。运用法治思维和法治方式消除上述障碍，需要实现中央与地方关系的法治化、构建多层级的生态环境保护协调机制、在不同层级政府之间形成合理配置环保事权、财权及支出责任的法律规则，切实推动生态文明体制改革与机制创新。     

论地方环境治理的政府失灵及其矫正：环境公平的视角

地方环境治理的政府失灵,主要原因就在于环境法律制度的失灵,体现在环境治理权力分配的不均衡、政府环境治理权力与社会公众的参与权不均衡以及地方政府环境责任缺失几方面。政府治理理论和环境公平理论为地方环境治理失灵的矫正提供了理论依据。完善地方政府环境治理职能的权威性和独立性,是实现环境公平的前提;实现参与治理主体的多元化,是环境公平实现的有效手段;完善地方政府环境治理责任,是环境公平实现的必要保障;建立和完善跨区域环境治理的法律体系和诉讼机制,是区域间环境公平实现的保证。     

上市公司独立董事制度的反思和重构——康美药业案中独董巨额连带赔偿责任的法律思考

康美药业案是推动我国独董制度变革的里程碑案例。为激活独董功能、保护中小股东权益、培育独董职业共同体、促进上市公司治理现代化，亟需从立法论、监管论、治理论、控制论、履职论、维权论、裁判论和评价论等八个方面完善独董制度。上市公司“独董”仅指“独立非执行董事”。应在《公司法》及配套法规中构建具有可诉性、可裁性和可执行性的独董规范群。独董是董事会决策参与者、公司合规监督者和专业顾问。但独董并非公司治理承重墙。为缓解独董压力，建议独董与公权力、自律监管权和市场力量协同推进公司治理现代化。应激活股东直接民主治理机制。独立性是独董的核心资产。应将独董选择权回归公众股东。要夯实独董专业性赋能机制。独董聘请的中介服务应前置于独董表决。要重构监管者与独董之间新型亲清监管合作关系，强调独董勤勉义务的特殊性，确立中庸折衷的理性独董履职标准，引入独董责任合理减免机制。对2022年证券虚假陈述司法解释中独董无过错认定规则的解释要体现独董友好型理念。应建立独董赔偿责任最高限额。健全独董激励机制，推动津贴市场化改革，导入独董责任强制险，推行独董股权激励计划，鼓励独董职业化建设。