从文本质量到实施效果:党内法规实施后评估指标体系的构建

党内法规制度建设从数量规模型立规转向质量效益型立规,开始聚焦于党内法规的制定质量和执行力方面,使得党内法规评估成为完善党内法规制度建设的重点。在现有党内法规实施后评估指标体系中,文本质量评估占主导地位,而实施效果评估则相对弱化,以至于难以从根本上破解当前党内法规执行力不足的问题。为此,需要基于"投入-过程-产出-结果"的逻辑框架,从人力投入、经费投入、实施机制、可操作性、协调性、适时性、实效性、党内治理、党群关系等方面,构建一套以实施效果为主导的党内法规实施后评估指标体系。通过提高党内法规制度的执行力和管党治党的实效性,有助于把党内法规制度优势更好转化为国家治理效能。     

法治视野下的党内法规评估制度——学习党的十九大报告

党的十九大明确将全面从严治党作为新时代党的建设总要求的核心内容,并强调了党内法规制度体系建设的全面性与完备性,使得建设科学完善的党内法规制度体系成为新时代党的建设的关键任务。构建一套科学完备的党内法规制度体系,既是全面依法治国的内在要求,也是实现全面从严治党的根本路径。作为党内法规制度体系建设的重要环节,党内法规评估机制有着提升党内法规制定质量、增强管党治党实效性、推动党内法规制度体系优化更新的重要意义,成为促进党内法规制度体系科学完善的重要抓手。在党内治理法治化背景下,应建立以立规前评估为先导、以立规中评估为着力点、以实施后评估为核心内容的"三位一体"的党内法规评估体系。通过对党内法规从制定到实施的全程把控,确保到建党100周年时建成内容完善、体系科学的党内法规制度体系。     

党内法规执行效果评估主体模式优化研究

评估主体是党内法规执行效果评估体系的首要构成要素，直接影响党内法规执行效果评估成效。在党内法规执行效果评估实践中已形成内部评估主体模式、外部评估主体模式和综合性评估主体模式。受党内法规制定机关、党内法规执行机关和第三方评估主体的影响，三类评估主体模式各有利弊，不能适用于所有党内法规执行效果评估。应在借鉴立法后评估有益经验的基础上，依规明确各类主体的评估资格，吸纳党员和民众参与，优化评估主体模式的设置，适用不同类型党内法规执行效果评估工作。     

党内法规备案审查的合理性标准研究

《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11条规定党内法规须经合理性审查，但“是否适应形势发展需要、是否可能在社会上造成重大负面影响、是否违反公平公正原则”的文本表述较为宏观。通过对实施案例和运行环境的审视找寻党内法规备案审查合理性标准的症结，进而引入工具合理性与价值合理性以对合理性审查标准进行规范诠释和要素整合。党内法规备案审查的合理性标准可从目的与手段关系、主体间交互关系等角度建构出立规目的之正当性标准、具体措施之必要性标准、权责格局之均衡性标准、行为要求之共识性标准，从而完成其细化建构。     

党内法规清理标准的科学化构建

党内法规清理标准既是进行党内法规清理的核心依据,也是完善党内法规体系的有力推手。现行党内法规清理标准存在制度基础不足、审查能力弱化等缺陷,无法化解党内法规体系中存在的内部难题,亦难以满足协调国家法律体系的客观需求,亟需对之进行完善。科学的党内法规清理标准有助于实现党内法规内部的耦合,促进党规与国法的兼容,保证党内法规与社会发展相适应。在党内治理法治化背景下,应建立一个以政治性审查为前提、以合法性审查为着力点、以合理性审查为重要补充的科学完善、运行有效、开放多元的党内法规清理标准。     

党内法规研究初探——以中国共产党纪律规定为视角的分析

党的十九届四中全会强调加快形成完善的党内法规体系。既往关于党内法规的学术研究,实质是19世纪分析法学理论的延续。随着中国特色社会主义法治事业的发展和完善,党内法规的研究不能以西方法学中心的形式理性作为评价的标准和参照物。从要素视角分析,党内法规的特点在于文本的条款性、位阶性、约束性。虽然党内法规和国家法律存在一定区别,但是基于价值取向的一致性,党内法规和国家法律是全面依法治国的一体两翼,只有实现党内法规和国家法律的相辅相成、相互促进,才能真正实现全面依法治国。     

关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议

全面从严治党是党的十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题,依规治党是党中央推进全面从严治党的基本方略,注重党内法规制定和执行并重是党的十八大以来依规治党的基本经验。形成高效的党内法规制度实施体系是党中央提出到建党一百周年时党内法规制度建设的重要目标。党内法规制度实施体系至少应当包括党内法规发布制度、党内法规学习教育制度、党内法规解释制度、党内法规制度执行督查责任制和评估制度。要坚持目标导向和问题导向相结合,总结已有经验,坚持党的实事求是的思想路线和原则,善于发现问题,补齐短板,有针对性和富有成效地解决党内法规制度实施理论和实践中存在的突出问题。     

审思与展望：十八大以来党内法规建设述略

党内法规建设是党的制度建设的重要组成部分。十八大以来,党中央对党内法规建设的力度空前。以法规位阶、法规层面、法规体系、法规运行等诸个角度来看,党内法规建设的总体现状清晰呈现、整体框架初步形成,党内法规建设取得显著进展和明显成效。当然,党内法规建设作为一项系统工程,是不可能一蹴而就的。展望未来,在党内法规的效力范围、党内法规程序性规范的制定、党内法规的执行力建设、正确认识和处理党内法规与国家法律的关系等方面仍有许多新课题需要我们去探究,为未来党内法规建设提供智力支持。     

新时代党内法规制度体系的基本构成

党内法规制度体系的完备与否,关系着全面从严治党向纵深发展的政治大局。从基本构成来看,党内法规制度体系绝非单项法规文本的简单叠加,而是一个以党章为根本遵循,由党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规等四大制度板块相互交织而形成的科学系统。这种"1+4"的结构划分,既体现了党内法规调整内容的全面性,回应了新时代党的五大建设的现实需求,也与党章的不同章节形成有效承接,突出了党章作为党内根本大法的应然定位。党的十九大关于"实现党内法规制度体系全覆盖"的宏大命题,再次重申体系化建设和板块式推进已经成为党内法规工作发展的主要任务,重大而紧迫。今后一个时期的主要任务是,围绕上述四大板块,加快补足党内法规制度体系的短板,在建立健全基础性、主干性党内法规的同时,完善相关配套性、衔接性法规制度。     

论党内法规制定体制的发展与完善

党内法规的制定体制是指推动和影响党内法规制定、修改、废止的整个运作机制,具体涵盖了规划、起草、审批、备案、清理和评估等环节步骤。十八大以来,党内法规制定体制的良好运转,有效促进了党内法规制度体系的规范化和制度化。然而,新时代党的建设对党内法规质量提出了更高的要求。党内法规体系中仍然存在着备案审查制度不完善、实施评估制度不规范、长效清理机制不健全等制定规范问题。因此,党内法规制定体制应当在遵循党的领导等基本原则的前提下,按照法治建设的总体要求,对各项内容进行系统而有计划的补充、修正和完善。     

论健全完善党内法规实施的保障机制

党内法规的生命力在于实施。近年来,党内法规的实施虽然取得了显著进展,实施意识逐渐增强,实施体系日益完善,实施效果逐渐显现,但是党内法规执行不力仍是一个普遍现象,甚至有的还难以落实。其原因在于党内法规的体系化不足、约束力不足,执纪主体的权能不足,党员群众的监督动力不足。为此,必须强化党的领导核心地位和中央的权威,进一步完善党内法规体系,提高党员干部自觉遵守党内法规的积极性,构建以各级党委和纪委为主体的党内执规执纪体系,鼓励和保障党员干部依法行使民主权利,在抓住重点的基础上从总体上健全完善有利于党内法规实施的保障机制。     

多元评估主体模式下党员参与党内法规评估的有效机制研究

党内法规评估主体建构是党内法规评估活动的重要内容。党内法规评估遵循“谁制定、谁评估”原则,评估主体建构的决策具有一元化特征,一般由制定主体、执行主体和被委托主体承担评估工作,对党员参与评估关注不足。多元化是党内法规评估主体建构的发展趋向,党员是重要的评估主体,在党内具有正式评估权利和资源。重塑党员主体性,推动党员参与党内法规评估,需要从环境层面建设评估文化,从主体层面推进评估能力建设,从机制层面推进评估平台机制建设。     

党内法规执行的制度化：建构、内卷与调适

制度化建设是确保党内法规执行走向规范有序的有效途径。党的十九大以来,党内法规执行制度化的创新发展,有效推动了党内法规制度体系建设的进程,但目前一些党内法规执行工作陷入了消极应付、停滞懈怠、执行乏力的"内卷化"困境,这主要是由执行监督内卷、执行责任模糊、执行激励欠缺、执行评估疲软、执行环境忽视以及执行理论研究与实践创新不足等多元因素综合作用的结果。鉴于此,调适与完善党内法规执行的制度化建设,应当以强化执行监督制度为基本前提,落实执行问责制度为主要根基,健全执行激励制度为内部支撑,实施执行评估制度为必要条件,形塑党内法规执行文化为外部保障,加强党内法规执行的理论研究和实践创新为本质要求,以期提升党内法规执行的科学化、规范化与制度化水平。     

论党内法规的执行

党内法规的执行是党的各级各类组织和领导干部贯彻执行党内法规的行为活动的总称。党内法规的执行是实施的重要组成部分,也是重要形式,决定着党内法规能否付诸实施。目前党内法规的实施取得了显著成效,但也存在不少问题,加强党内法规的执行必须厘清其基本内涵和框架体系,明确执行主体,按照原则和程序有序开展。     

反腐倡廉党内法规建设:新中国成立70年来的历程与经验——以党内法规文本为考察对象

1949-2019年间,我国反腐倡廉党内法规建设取得了有效进展,形成了以党章为统帅,以准则、条例为主干,由预防腐败、查办腐败案件等类别组成的反腐倡廉党内法规体系。取得有效进展的原因在于:在"执政党通过自我建设解决党内问题"的框架下,中央遵循科学的逻辑,依据一定的工作方法和基本原则,不断推动反腐倡廉党内法规建设向更深、更广的方向发展。通过回顾1949-2019年间反腐倡廉党内法规建设历程,梳理出在该进程中所遵循的科学逻辑、工作方法和基本原则,并以此为政治逻辑,审视现有反腐倡廉党内法规体系,提出未来发展建议。     

党内法规制定权和程序机制研究——以副省级城市和省会城市党委制定党内法规为例

中国特色社会主义进入了新时代,党内法规的制定工作已成为增强全面从严治党和依法执政的制度基础。授权副省级城市和省会城市党委探索制定党内法规可成为全面从严治党和全面增强执政本领的制度创新。因此,认真研究党内法规的制度属性和探索党内法规制定权限问题成为全面从严治党和依法执政的重要方式,因而副省级城市和省会城市党委在探索党内法规制定时应当在党章的基础上遵循合法、合理、民主和公开的要求协调推进。在程序机制上,副省级城市和省会城市党委还可以依照公开公正、民主参与、民主集中、合法性审查和引入第三方评估的要求探索党内法规制定。此外,副省级城市和省会城市党委制定党内法规需要制定相应的配套工作机制。     

在新的历史起点上推进党内法规评估的法治化新发展

作为党内法规治理机制的党内法规评估,其法治化可有效提升其服务党内法规建设的系统治理、精准治理和过程治理的效能。学理上,体系法制化和能力法治化是党内法规评估法治化的目标追求,查漏补缺的引领完善、明责督行的规范监督是其法治功能的内核所在。实践中,党内法规评估制度体系尚未健全,制度优势难以转化为推进其法治化发展的效能;基于功能导向的"限权督责、解意询问、查漏补缺"类型重塑能更好地契合新时期党内法规评估能力法治化的现实需求。对此,文章认为通过制度化、规范化结合以完善常态长效机制,责任化、精准化结合以加强监督制约机制,系统化、流程化结合以优化衔接联动机制,体系化、信息化结合以落实跟踪反馈机制,是推进党内法规评估法治化发展的可行路径。     

论党内法规机制的构建与完善

党内立法包括法规制度的规划、立项、起草、审查、发布、解释、备案等环节,是一项专业性很强、技术要求很高的系统工程。其中,立法质量高低在很大程度上取决于立法机制是否健全。新形势下,提高党内立法科学化水平,需构建和完善五大机制:建立健全党内立法规划工作机制,建立完善党内法规制度归口统一管理和联系点工作机制,改革完善党内立法审议表决机制,扎实推进党内法规制度备案审查与纠错机制,实施完善党内法规制度立法后评估机制。     

论党内法规横向分类的政治逻辑与体系结构——基于中国共产党政治活动的视角

现有党内法规横向分类不断完善,但还存在党内法规边界不太清晰,存在不同类别交叉、重合和非全部概括的现象。产生问题的原因是,该分类缺乏相对稳定、全面的依据,存在为现实需要而分类的情况。文章将党内法规横向分类嵌入中国共产党政治活动框架之中,通过梳理党内关系、党与政权、党与社会、党与其他政党的关系,确立中国共产党政治活动图谱,并以此为政治逻辑,构建出与之相对应的党内法规门类以及各门类党内法规所应包含的内容。     

党内法规第三方评估的制度建构

随着党内法规制度建设的全面推进,围绕制度制定和执行效能的评估工作相继展开,各种单项评估、专题评估、综合评估如火如荼。相比之下,第三方评估的开展相对薄弱。基于理论维度,非涉密性质的党内法规委托具备条件的第三方评估,具有正当性、必要性和可行性。需要进一步厘清党内法规制度建设引入第三方评估的现实梗阻,通过界定“第三方”的概念、明确第三方评估的范畴、确立第三方评估的基本原则、规定第三方评估的具体方案、健全第三方评估的机制、严明第三方评估的法律责任等,科学建构党内法规第三方评估制度,以评促改、以评促建,全面提升党内法规的规范性和执行力,更为充分地发挥党内法规在落实全面从严治党、推进党的自我革命方面的重要作用。