国家监察立法体系化论析

《宪法》和《监察法》虽为监察委员会依法行使监察权奠定了法律基础,但如果监察法律体系转型不及时也有可能制约国家监察权依法行使。无论是基于路径依赖的理论,还是基于领域法学概念的兴起,抑或是出于填补《监察法》的立法漏洞或空白,从而确保监察权在法治轨道上有序运行,监察立法都应当尽快体系化。制定新法与修改已有法律作为实现监察立法体系化的两种重要方式,应受到同等重视。新法的制定除需全国人大常委会加大监察法律制度供给外,还需全国人大尽快启动《立法法》修改进程,分别赋予国家监察委员会和省级监察委员会以监察法规和监察规章制定权。新法的制定与旧法的修改将助推以《宪法》和《监察法》为基础,监察特别法为骨干,监察法规、监察规章为配套规范的监察立法体系的最终形成。     

监察法规的法律地位及其规范体系

《监察法》确立了监察制度的基本架构,但并未对国家监察委制定监察法规的问题作出规定。国家监察委作为最高监察机关,应当拥有和国务院相同的立法权,可以就监察领域的相关事项制定监察法规。通过修改《立法法》,授予国家监察委立法权,有助于保障监察工作的规范化和法治化。     

授权立法范围的合理界定

授权立法是指拥有立法职权的主体将其职权范围内的某一特定事项的创制性规定权转移给本身不具有此项权力的主体来实施的行为,其不同于立法职权的分配、执行性立法权的确认、立法修改权的赋予以及上位法的暂时调整或暂时停止适用。各下位法制定机关应获授权方能立法的范围是法律保留范围,在横向维度,包括侵益性事项和其他重要性事项;在纵向维度,包括政治统一事项和市场统一事项。在法律保留范围之外,拥有立法职权的主体可以自行立法,而无须依赖授权。法律保留内部又可区分为绝对保留和相对保留,它们的范围在横向与纵向维度上各不相同。基于我国和域外的立法规定与相关理论,在相对保留下,上位法制定机关可以进行概括授权,而在绝对保留下,只能进行具体授权。     

行政监察职能在监察体制改革中的整合

当前正在推进的国家监察体制改革要求在合并行政监察机关等部门的基础上成立监察委员会,并将行政监察机关的监察职能一并调整由监察委员会行使。行政监察包括执法监察、效能监察和廉政监察等3项职能。执法监察和效能监察是行政监察机关对于行政机关及其工作人员在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动。从监察委员会作为"专职反腐败工作机构"的性质定位,与监察对象之间的外部监督关系以及监察对象仅限于对人监督等特性来看,不宜整合这两种监察职能。行政廉政监察职能与监察委员会的性质定位等相适应,应当纳入监察委员会,但必须结合监察委员会的外部监督性以及监察对象的限定性,在监察范围、监察方式等方面进行必要的调整和整合。     

法院监察目标之设定及其实现机理

与行政监察不同,法院监察应该确立三个独特的目标,包括保障诉权实现、促进司法独立以及落实司法责任制等。中国关于法院监察的立法层次偏低,全国人大应在合适时机制定统一的《监察法》,并对法院监察作出相应规定。在此之前,法院监察可以通过适当植入异体监督因素的方式来抑制同体监督的不利影响,提高监察行为的实效性。法院行政管理者集监察与法官惩戒权限于一身的制度安排有害于司法独立。省级以下法院人财物统一管理改革为实现法院监察与法官惩戒权限的彻底分离提供了契机。法官惩戒权可以统一由国家和省级法官惩戒委员会行使,由此必须在制度上重塑法院监察与法官惩戒之间的关系。     

监察委员会与其他国家机关的关系

全国人大及其常委会对监察委员会应有立法权,各级人大及其常委会对同级监察委员会成员应有任免权,对其工作应有监督权。中央监察委员会主任应由全国人大选举（而非决定）产生,即提名人属于人大主席团（而非国家主席）。在宪法规定的人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件的原则条文中,应增加监察机关。由于我国监察机关的性质接近行政权,因此,监察权应纳入行政诉讼范畴;许多国家对涉及人身和财产的调查权需经法院审查和批准,这值得我们借鉴。检察机关的监督对象应由过去的监督公安、法院、监狱等延伸至监察机关,为此,检察院应保留批准逮捕权,对监察委员会违法行为的纠正权,对其移送案件的审查权等。     

浅论宪法对全国人大及其常委会立法权的控制

我国宪法虽然赋予了全国人大和常委会立法权,但却没有明确制定法律的事项和人大及其常委会的立法权限,这在实践中造成了立法体制的混乱,也为立法权的扩张埋下了祸根。因此,有必要在宪法中采用列举式授权性规范的方式明确能够立法的事项以及明确人大和常委会各自的立法范围。     

被监察者的权利及其保障研究

监察委员会作为国家监察机关,其行为种类包括党内监察行为、行政行为、特殊调查及处置行为。监察权的整合对被监察者权利的影响表现为:被监察者程序权利尚待明确,监察委员会处理申诉案件的权限缺乏规定,被监察者请求国家赔偿存在法律障碍等。被监察者权利保障制度的完善,一方面应当确立监察与保障并重的原则,另一方面通过创建公职人员对内部处理决定的行政复议特别程序、保障被监察者的行政诉讼权利、明确国家监察机关的赔偿责任等畅通被监察者救济权行使的渠道。     

上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点

以全国人大常委会授权国务院决定在上海自贸区“暂停法律实施”的方式存在合法性质疑。从授权主体看,全国人大常委会既没有该项授权的法律依据;同时,自身已有的立法权限,也不具备“暂停法律实施”的解释空间。从被授权主体看,国务院能否在法律已经制定的前提下,创设属于“法律保留事项”的权限,存在疑问;从上海自贸区批准成立主体的角度看,也缺乏创设针对特定区域就现行法律“豁免适用”的正当性依据。在国务院与上海自贸区之间的次级授权关系看,“暂停法律实施”的预设触及禁止性规范,存在行政僭越法律的风险;现行“负面清单”制度的实施,也显见在决定主体、排除事项和程度上的不确定性。从变法模式角度思考,未来自贸区的合法性基础需要进一步的改进。     

再论国家监察立法的主要问题

制定《中华人民共和国监察法》,建立集中统一、权威高效的国家监察制度,是解决反腐权力过于分散的必然要求,是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要,也是推进全面依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。国家监察立法需要重点明确监察委员会的性质定位及运行机制;处理好国家监察体制改革的合宪性问题;对监察全覆盖的范围进行细化;进一步明确留置措施适用条件与程序;解决好监察程序与刑事诉讼程序的衔接;明晰对监察委员会的监督制约机制。     

论立法体制的完善

推进科学立法,关键是完善立法体制.在职权立法体制中,应明确权力机关与行政机关之间、人大与人大常委会之间、权力机关上下级之间和行政机关上下级之间立法职权的划分.在授权立法体制中,应明晰全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规,全国人大授权经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定经济特区法规,全国人大及其常委会授权暂时调整...     

论地方人大的共同立法

为区域合作提供充分的法律资源,必须加强立法协同。其中,对属于地方权限范围、通过其他途径难以解决以及宪法和法律未禁止的事务,经法律上的允许,有关地方人大可以通过协商,共同起草建议稿,分别审议、通过,以各自的文号共同发布地方性法规,即开展地方共同立法。我国宪法体现了有关区域合作的精神、原则,有关法律上存在“协商条款”,但我国目前尚无地方人大共同发布地方性法规的直接法律依据。有需求的地方人大共同制定地方性法规,应取得全国人大常委会的授权。从长远、普遍性需求来看,全国人大常委会应修改我国《立法法》,作出相关明确规定。地方共同法规在内容上按所达成的共识而定。它除了与一般地方性法规相同的必要条款外,还应包括实施主体条款、利益平衡条款、开放性条款、效力条款和纠纷解决条款等特殊条款。     

中国现行法律解释制度研究

法律解释制度是国家法律制度整体中具有辐射性和跨越性的重要制度。全国人大常委会行使首要的法律解释权 ,解释法律应当遵循五道程序 ,法律解释同法律具有同等效力 ,最高司法机关可以就司法中具体应用法律的问题进行解释 ,这些内容构成了中国现行法律解释的制度框架。这一制度框架中 ,立法法规定的法律解释制度在法律意义上是成立的 ,1981年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议是否合法则存在疑问。现今绝大多数国家一般都以司法机关为主要的法律解释主体。中国实际采行的则是全国人大常委会和最高司法机关都解释法律的二元化体制 ,前者是法律上的首要法律解释主体 ,后者则是实践中最主要的法律解释主体。几十年间 ,全国人大常委会所作的法律解释为数非常有限 ,倒是法律上处于其次地位的最高司法机关的法律解释为数甚多。在人民代表大会制度下 ,由全国人大常委会行使首要的和主要的法律解释权 ,在逻辑上是成立的。然而逻辑上成立未必能完全解决问题。全国人大常委会会期不足因而不能随时根据需要解释法律 ,它并不具体应用法律因而难以适时就法律应用特别是法律适用做出法律解释。转变这种状况 ,单用所谓立法解释、司法解释、行政解释这种颇具中国特色的分类方法是不敷需要的。在法治发达的环境下     

民法变通规定制定权的法源冲突及解决路径——以《民法典》相关规定阙如为切入点

为在民事法治建设中妥善处理各民族风俗习惯与国家民事法律的关系,我国《民法通则》《婚姻法》《继承法》《收养法》赋予了民族自治地方人大对民事法律规定进行变通的权力。已经正式实施的《民法典》并没有对此项权力予以明确规定,而我国《民法通则》等法律又因为我国《民法典》的实施而被废止。在此背景下,民族自治地方人大还能否对民法典的相关规定进行变通或者补充,是全面贯彻实施《民法典》必须解决的一个重要问题。由于我国《民法通则》等法律规定的变通规定制定权是授权立法而非职权立法,依据宪法及宪法相关法有关立法权限划分的规定,已无法解决我国《民法典》与《民法通则》等法律之间存在的新的一般规定与旧的特别规定的冲突问题。在民法典时代,民族自治地方人大能否对《民法典》的规定进行变通或补充,尚有待全国人大常委会作出裁决。     

试论对全国人民代表大会立法权的监督

立法监督一直都是我国人民代表大会制度改革的重要课题之一。但由于全国人民代表大会的立法权在传统的理论中是处于最高权力形态,拥有无上性,从而使立法监督缺失。通过对人民代表大会的双重身份的分析,旨在找出当前情况下立法监督的逻辑基础,使立法监督现实可行,并提出相应的改革建议。     

人大监督监察委员会的主要方式与途径——以国家监督体系现代化为视角

坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督,是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。加强人大对监察委的监督也是坚持和完善人民当家作主制度体系的应有之义。按照《宪法》《立法法》《国家监察法》《监督法》的规定,人大对监察委的监督应包括听取和审议工作报告、执法检查、询问和质询、合宪性审查和备案审查等多种形式。为促成国家监察制度的更加成熟、更加定型,按照功能优化的原则,厘清监察委独立行使职权与人大监督之间的关系,这是监察理论研究中需要持续努力的一个重大课题。     

信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读

信息约束是立法者选择立法政策和开展立法活动的重要约束条件。由于改革开放事业本身面临着严重的知识、经验和信息匮乏的问题,急剧的社会变革和转型又导致可靠而有效的知识、经验和信息的短缺,再加上国家幅员辽阔所带来的地方信息的高度分散性和信息搜集成本高昂等原因,立法信息不充分(匮乏)成为制约全国人大常委会立法工作的最大约束条件。从这一约束条件出发,本文重新解释了为法学界所广泛批评的全国人大常委会诸多立法政策的实践合理性,并认为这些立法政策是中国立法者在各种现实的约束条件下所做出的理性的或近乎理性的选择。     

全国人大常委会在宪法实施中的创制行为及其界限——以“辽宁贿选案”为例

“辽宁贿选案”发生后,该省人大常委会无法正常开会履职。对此,全国人大常委会决定成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组,代行该省人大常委会的部分职权。这被认为是宪法上的创制性安排。全国人大常委会的创制超出了宪法文本,不是宪法解释行为,也不是宪法续造行为,而是宪法建造行为。政治主体在面对宪法僵局时主动实施宪法,建造出民主集中制原则的具体内容和人民代表大会制度的新内涵,有效解决僵局并发展宪法。这并非孤例。全国人大常委会还曾在“总理辞职案”中进行过创制。创制需要符合一定的条件,前提是出现了必须创制的环境、没有可直接适用的宪法规则,方法是按照法定程序作出政治选择,形式是发布决定而非立法。创制具有宪法法律界限和合理性界限。政治主体要选择恰当的宪法原则和制度进行创制,所创制的内容要符合比例原则。创制是全国人大常委会掌握的一种新宪法工具,表明我国宪法实施具有政治主体与宪法互动的特征。     

论我国司法鉴定人制度

全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》以及最高人民检察院、公安部和司法部关于鉴定机构和鉴定人管理的规范性文件之颁布实施,基本实现了对鉴定人行政管理的制度化和规范化。但初始建立的司法鉴定人制度并非至臻完善,其中的某些方面仍需进一步深思。从司法鉴定人法定资格的局限性到鉴定人法律义务的具体承担等七个方面的问题探讨,将有助理解或进一步完善现行的司法鉴定人制度。     

论全国人大常务委员会法律统一解释体制构建

1982年《宪法》明确赋予了全国人大常务委员会法律解释权、法律修改权与非基本法律制定权.2000年《立法法》进一步明确了全国人大常务委员会法律解释程序.从2000年开始全国人大常务委员会充分地行使了法律解释权,针对《刑法》共颁布了九个立法解释,由此也引发了刑法立法解释与刑法司法解释如何区分,是否有独立存在意义的争议.通过对刑法立法解释的实证分析,我们可以发现全国人大常务委会法律解释体制的特征不在于其解释方法的特殊性,而是其特殊的法律统一解释功能.在社会主义法律体系逐步完备之后,如何保障法律体系内部的协调,将成为越来越重要的任务.全国人大常务委会法律解释体制应承担此重要的功能,这既是1982年《宪法》所赋予的权力,也是构建宪政国家不可或缺的环节.应基于这种法律统一解释功能来构建全国人大常务委员会的法律解释程序.