监察留置:功能、构造与规范

监察留置制度是对改革实践成果的成功固化,是对惩治腐败资源力量的有效整合,是对"两规"措施法治化的有力推进,承载着反腐败法治化的历史使命。监察留置的制度构建和实践运作应当以坚持中国共产党对国家监察工作的领导为根本政治原则,以法律保留、符合比例、程序正当、人权保障为法治原则,并以现实问题为导向,进一步提升规范化水平。     

三权合一:论监察委员会留置权的性质定位

监察委员会留置权作为监察机关高效反腐的重要利器,其性质定位却异常模糊,存在实践困惑与理论争议。明确监察委员会留置权的性质定位,前提是要正确厘清监察委员会留置权与行政留置、刑事强制措施、"两规"措施三者之间的关系。作为行政权(行政留置)、检察权(刑事强制措施)、纪委权("两规"措施)三种权能的整合,监察委员会具有复合属性,这反映了我国反腐败治理理念与制度设计的根本转变。然而,多重权能的整合势必会带来新的问题,须以法治化路径对监察委员会留置权的运行加以规范,即正确处理改革与法治的关系以符合法治原则;增设监察委员会留置权在《刑事诉讼法》中的司法衔接,以坚守程序底线;细化留置权在权力运行中的权力设置以制约权力与保障人权。     

监察留置若干问题研究

监察调查权仍然处于监察权研究的核心地带，其中，留置因事关被调查人人身自由、涉及与刑事强制措施之衔接转换而成为研究焦点。留置措施应当定位为具有人身自由限制属性的调查措施，留置审批权限不宜外放也是反腐效率的内在要求。尽管基于比例原则来构建梯度强制调查措施能够回应人文关怀不足与比例性缺失的问题，但无疑将对《监察法》体系造成冲击，也会带来法律概念的混乱。《监察法实施条例》的颁行表明，短期内对监察法律框架解构或者重塑不具有现实意义，而应优先考虑在当前框架内进行解释、补充和完善。将留置场所固定为看守所只是关照了职务犯罪的侧面，对于职务违法不具妥当性，以专门留置基地为主、以看守所为补充的二元留置场所设置更为可行。     

论“两法衔接”优化中的留置专区

《监察法》的法典化,《刑事诉讼法》按照法典化进行第四次修改,“两法衔接”是重要一环,职务犯罪调查的留置措施与刑事强制措施的衔接更是重中之重。留置场所的统一规划与规范是“两法衔接”的必要支撑。在反腐败法治化推进中,法律运行统一性要求职务犯罪的留置场所实现隶属关系上统一,公法的比例原则和犯罪追诉中的无罪推定原则,要求对涉嫌职务犯罪与严重职务违法的被留置人实行区分关押。为了确保职务犯罪留置运行中留置场所工作人员的中立性,留置场所应外设于监察系统,改革与发展中造就的在契合职务犯罪留置法治化上的比较优势,使在看守所内设立留置专区成为首选。在看守所内设立留置专区,还能为“两法衔接”拓展空间,有助于为在《监察法》的框架内区分刑事立案和违法立案提供支点,有助于律师帮助权在《监察法》与《刑事诉讼法》规定的范围内及早行使,有助于检察监督权介入职务犯罪的调查过程,有助于为职务犯罪留置中律师帮助权的引入提供支撑。     

完善监察委留置措施的若干思考

留置作为监察委员会限制人身自由的唯一措施,兼具行政执法与刑事侦查的双重属性。留置对于"两规"的取代,是整合反腐资源、全面深入开展反腐工作的重要举措。但《监察法》对于留置的规定仍然存在过于简略的问题,没有对留置的行政执法属性与刑事侦查属性作出区分,这体现在适用对象及其对应期限上没有区分职务违法行为和职务犯罪行为,也未对律师介入、检察监督方面作出规定。为避免留置措施的滥用,应对在适用程序上区分职务违法行为和职务犯罪行为,允许在刑事立案后律师介入调查,并引入检察监督。     

中国监察体制改革论析:过去、现在与未来

中国现行反腐败制度包括行政监察、纪检监督、检察反腐,虽其效果较为显著,却也存在着职能分散、衔接不力等问题以至于无力根治腐败,难以满足强力反腐的要求。整合现行反腐体制,确立以监察委员会这一统一高效的反腐体制符合时代需要。监察体制改革使得监察权成为一种新型并且独立的国家权力;在组织上拥有与"一府两院"相平行的政治地位;在职权上,它则整合行政监察部门的监察权以及检察机关的职务犯罪侦查权。这些变化必将对我国宪法所确立的政治格局产生根本影响,这一影响主要表现在"党政分工"的监察体制架构、"四元并立"的刑事司法格局、"五权分野"的政权治理结构。这一政治格局也将成为后续国家监察立法体系进一步完善的宪法指针。     

监察委员会调查阶段律师介入的制度构想

国家为推进监察体制改革,出台了《中华人民共和国监察法》,对于增强反腐败工作的法治保障,推进国家治理体系和治理能力现代化发挥了重要作用。《监察法》规定的留置措施在性质上与刑事诉讼强制措施极为类似,但《监察法》未在监察委员会调查阶段规定律师介入的内容,对保护被调查人的正当权益极为不利。应当明晰律师介入调查程序的合理性与必要性,参照《刑事诉讼法》的相关规定进行制度设计,化解不利风险,寻求最佳路径选择。     

国家监察体制改革之法治化路径

国家监察委员会的设立,整合了现有分散的监察资源,有效地推动了反腐败事业的进行。监察体制的改革亦处于"摸着石头过河阶段",将监察权的运行置于现有法律框架之下,是当前监察体制改革的重点。本文从监察制度设立的缘起出发,系统分析了监察权运行过程中的挑战与困境,并结合我国实际,提出实现监察体系的集中统一、权威高效的建议,寻求监察体制改革的法治化治理路径,以期为我国监察体制改革奉上绵薄之力。     

论监察法留置措施的比例原则契合

比例原则又称为"过度禁止原则",是法治国家的重要法律原则之一,是法治国家保障公民基本权利的内在要求。从我国法治建设与人权保障背景出发,留置措施作为《监察法》中唯一的剥夺人身自由权利的一项严厉调查措施,理应与比例原则相契合。但现行监察法留置措施并未实现这种契合。应当修改并增加相关条款实现留置场所特定化、留置对象明确化、适用条件具体化、留置时限梯级化以完善留置措施。     

论职务犯罪强制处分适用的法定主义与令状主义——以留置为中心的分析

在以刑事强制处分作为程序变更效果的监察措施运行过程中,其可因监察调查程序的特殊性而在调查终结前欠缺必要的刑事司法审查环节。2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》也未明确检察机关在提前介入职务犯罪案件时,可对监察措施的审批与执行进行司法审查的权限,这阻却了检察机关法律监督功能实效的发挥。以大陆法系强制处分的法定主义与令状主义为理论观照,强制处分的司法审查乃属法律保留事项,在司法保留与法官保留的语境下,职务犯罪案件移送审查起诉时,变更监察措施为刑事强制措施应遵循强制处分的适用规律。立法应保留将监察措施变更为轻缓刑事强制措施的处分空间,审酌实践中职务犯罪具体案由、证据收集情况及量刑期待等因素,细化完善留置期限类型化设定。同时,以留置为典型,监察措施适用的必要性审查应遵循"手段"与"目的"之间的程序相称要求。     

论国家监察法溯及力之明确

在国家监察法施行伊始明确溯及力对于推进新时期国家监察工作具有重要的法治价值,能够加强法律衔接,促进反腐法治,提升人权保障。国家监察法组织性规则和程序性规则的溯及力不同,溯及力规则应当有利于其调整对象,坚持个别判断方法。具体规则是溯及适用于"正在处理的案件",对新增监察对象种类则应避免,留置措施溯及而政务处分不溯及既往,在国家监察法与行政监察法的衔接中新旧法溯及替代。     

监察法中留置制度的价值

"留置"取代"双规",这不只是一个用词的更新,而是党内法规到国家法律的转变,是国家反腐败法治化进程的重要体现。反腐败的实质终归到底就是保障公民人权,在当今法治社会,人权保障不可忽视,人权保障始终应是政治体制改革的终极价值和目标。     

监察留置措施的立法隙缺及其消解机制

留置取代"两规"彰显了法治反腐思维,较"两规"而言具有较大的法治进步意义。但是,由于留置措施立法的单一化缺陷,其在理论上与比例原则和人权保障原则有待进一步衔接;同时,监察机关在监察调查实践中也面临权力恣意或者权力萎缩的两难困境。为此,学者提出了留置措施内部控制或强制措施外部借用两种方案,试图化解留置措施面临的理论与实践困境。而基于法治反腐的理论需求与现实考量,监察机关宜在监察解释或实施细则中对留置措施作广义与狭义区分。广义留置具体可包括留置盘问、留置取保、留置监视以及紧急留置,狭义留置则仅指《监察法》第22条规定之情形。     

法治视野下留置措施研究

留置是监察委员会为保障调查活动的顺利进行针对职务犯罪公职人员人身自由采取的强制措施,应当以法律形式对其启动、运行和救济予以详细规范。留置措施的适用,应主动接受监督,强化权力制约,做到监察权力的运行和留置对象权利的保障并重。     

论政治运行法治化的外围架构

政治运行法治化的外化方式 ,包括政治法的制定、政治法的实施和政治法律监督三个环节。政治法的制定是政治法的立、改、废活动 ;政治法的实施是政治法在社会政治生活中的具体运用和实现 ;政治法律监督是政治法运行过程的监察和督导活动。三个环节缺一不可。     

政治法的宪法属性辨析

现代政治的运行需要法律的调整和控制，政治法由此而生。政治法是调整政治关系的法律，包括政治主体法、政治行为法、政治程序法与政治责任法。学界一般把政治法归属于宪法类法律。从政治的法律调节和法律本身的层级结构看，这一归类有其不合理的一面。宪法作为根本大法，固然也调节政治关系，但并不涵盖政治运行的具体过程，不能替代政治法，不能把二者等同。政治法也不是宪法性法律。宪法性法律是不成文宪法国家对具有宪法内容的法律表现形式的称谓，不适合用于中国这样的成文宪法国家。把政治法归属于究法类法律不利于实现政治过程的法律调节。政治法不具有宪法属性，是宪法之下的法律部门。     

论监察委留置权:权力属性、运行原则及程序衔接

监察委留置权是我国法律创建的一项新型权力,具有本土化的原生因素,对其界定必须充分考虑本国国情并遵循法治规律。我国实行的是"议行合一"的政权结构形式,简单套用西方"三权分立理论"对监察留置进行定性分析显然充分性不足。在深化监察体制改革进程中,监察留置作为一项涉及公民人身自由的强制性措施,必须遵循人权保障原则、权力制约原则以及比例原则。通过规范分析和实然考察的方法对监察留置进行理论分析和实证考察后,笔者指出:可通过明确检察官刑事强制措施审查期间、引入检察官提前介入调查机制、组建专业化审查起诉团队和构建诉讼化的审查起诉听证机制等方法,促使监察留置与审查起诉的有效衔接。     

监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建

监察与司法的法法衔接,是监察法在法律体系中的源头性地位、新时代反腐败斗争的实践要求、法治反腐新征程的基本原则所决定的。其核心要素是建立监察与司法衔接机制,监察调查在收集、审查和运用证据上体现"以事实为根据,以法律为准绳"的原则要求。而构建案件管辖明晰、证据严谨规范的工作规则,是实现法法衔接的重要前提。     

监察监督与审计监督衔接机制研究

在监察体制改革过程中,为了增强监督的合力与实效,必须通过《监察法》的实施形成党内监督、监察监督、审计监督、人大监督和民主监督等的贯通,形成中国特色权力监督与制约体制。监察机关是履行监察职能的专责机关,行使国家监督权。《监察法》规定监察机关调查职务违法和职务犯罪,其他国家机关必须予以协助与配合,从而建立了以监察监督为核心,其他监督相互贯通的衔接机制。审计监督具有反腐败职能,审计机关通过审计活动监督国家机关、事业组织和国有企业及其公职人员是否遵守财政经济纪律,是否涉嫌贪污受贿等违法犯罪行为,因此审计机关的反腐败职能与监察机关的反腐败职能在目标上具有一致性。我国应当基于监察监督和审计监督的性质、特征和职能,依照《监察法》的原则、精神和具体规定,构建监察监督与审计监督的协助与配合关系,实现审计监督与监察监督的有效衔接。     

从“两规”到“留置”——宪法视域中的国家监察法留置制度探析

在国家监察体制改革中,"留置"产生之动因源于消弭"两规"合宪合法性质疑。留置之定性应属独立监察措施,定位则应为处置前的调查。宪法是监察留置立法的基石,留置制度取代两规具有合宪性进步,它严格限定了留置主体,全面覆盖了监察对象,审批程序比较科学完备。尽管如此,留置场所仍有待具体规定,留置期限可再细化,对留置的监督需要继续加强,留置立法仍具提升空间。