政策失灵:基于执行的视角

一、事实与问题有学者曾指出,在中国这样一个中央政府高度集权的国家,即使中央政府和地方政府存在利益冲突,如果中央政府愿意的话,它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的政策意图,地方政府除了服从之外几乎别无选择。①但实践却是诸多经济政策并未得到地方政府的严格执行,国务院纠风办曾明确指出,要确保中央已经明确的改革任务和出台的改革措施不折不扣地执行到     

“地方发展型政府”抑或“地方企业家型政府”?——对中国地方政企关系与地方政府行为模式的研究述评

在中国财政和行政分权的制度条件下,地方政府行为、地方政企关系与地方发展动力机制密切联系。根据地方政府机关是否直接参与营利性生产经营活动,可以把地方政府行为模式划分为"地方发展型政府"和"地方企业家型政府"两类。用单一的政府行为模式不太可能完全概括中国政府行为的所有面向。一般而言,中国的中央政府和地方政府普遍具有发展型和企业家型的特点,并且在未来一段时期内仍将继续保持。但政府行为也表现出因时因地而变化的差异性和多样性,具体表现为中央政府和地方政府以及地方政府之间,在不同改革时期发展型和企业家型特点的显著性、着重点和表现形式的区别。在全面深化改革的新时期,必须更加重视发展型国家和企业家型国家模式运作的成果分配问题。     

寻求负责任的财政分权政策

在过去的30年里，当中国高速发展始露端倪之时，世界上大多数发展中国家已着手实施（或至少接受了）向次国家级政府分权的理念。西方公共财政和公共行政理论认为，制度安排中的这些转变将造福于社会。而此类改革中引起政策制定者和分析者们广泛关注的一个问题是，财政分权后，次国家级政府在何种程度上是“负责任的”，以及怎样的政策工具能提高这种责任性。论文视地方政府的责任为一个两维概念，并回顾了责任工具的相关理论和实践。在理想情况下，地方政府均对当地居民和中央政府负责。尽管呼吁和退出往往被视为地方问责的最主要机制，但也有文献提出诸如公民社会、参与方式和媒体等机制也起到了作用。对中央政府的财政责任一般通过某种财政审计的方式来实现；当然，也会有一些其他的方法。论文概略地总结了在中国行政环境中这些方法的可行性及其应用。     

地方治理新视角和地方政府角色转化

论文在追溯地方治理的演进过程和制度性理论的基础上，勾勒了地方治理的分析途径，并发展出整合该类文献各种流派的地方治理模型．展示了上个世纪世界各地实行过的比较典型的地方治理的模型和制度。论文认为现代地方政府的作用在于同时应对市场失灵和政府失灵。这一作用要求地方政府承担以下角色：地方服务的购买者，由政府供给者和政府以外的实体组成的网络的推动者，以及在共同治理领域作为州和中央政府的守夜人和监督者。此外，地方政府还要扮演协调者的角色，协调不同的实体和网络。从而增进协作并利用社区未开发的力量来改善居民生活质量。     

从历史的、体制的角度思考中央与地方关系问题

中国是一个大国,长期以来饱受专制主义中央集权之苦.在数千年的专制主义中央集权时代,地方政府,仅仅作为朝廷的派出机构而存在.连最基层的政府首长,也来自中央政府的委派,故有朝廷“命官”之说.因此,地方政府的行政举措,只能唯中央政府马首是瞻,奉命唯谨,动辄得咎,不敢越雷池一步.     

论我国“分税制”的宪法性质

我国1994年实行分税制改革的目标是在中央政府与地方政府之间建立起制度化的财税分权体制,然而时至今日这一目标并未实现,改革的结果演化为中央政府与地方政府的财税分工,导致这一结果的根源在于我国缺乏宪政国家意义的地方自治制度这一中央政府与地方政府（联邦政府与组成部分政府）财税分权的制度基础。或许具有高度地方自治性质的人民代表大会制度,能够作为实现我国未来分税制改革中央政府与地方政府财税分权目标的制度前提。     

地方政府在少数民族文化发展中的作用——以湘桂黔少数民族地区为例

地方政府是与中央政府相对应的术语,是一个国家结构形式的重要组成部分,代表中央政府对地方实施管理。对于一个少数民族地区的地方政府而言,一个重要的管理职能就是对少数民族文化的保护和发展,地方政府应是文化发展的主导者和管理者。     

功能性联邦主义的中国型态及其代价

功能性联邦主义认为，在一个多级财政体制下，应该注意发挥各级政府在其独特擅长领域的比较优势，经济发展性事务和相应的财政支出应该主要交由地方政府负责，再分配事务及其财政支出则主要应由中央政府来承担。中国自分税制改革以来中央与地方的财政支出职能配置与分工，并不符合功能性联邦主义的标准，而是一种“准功能性联邦主义”，即中央在放权让地方承担经济发展主要职责的同时，也将再分配支出责任一起转嫁到地方并主要以财政转移支付来进行填补和带动。这一制度策略不仅有损社保制度公平与效率，而且在宏观上造成了我国向公共财政转型的艰难，具有不可持续性。应在进一步规范政府间事权、巩固地方发展积极性的基础上，提升社会保障的统筹层次，逐步提高中央政府的再分配职责，为社会主义市场经济的持续发展奠定稳定和规范的功能性体制基础。     

论行政协议

与行政合同不同的是,行政协议本质上是一种对等性行政契约。它的缔结,主要是合作各方的事,中央政府无法越俎代庖。但行政协议法这一制度平台是地方政府无能为力的,只能由中央政府来构筑和提供。只有制定行政协议法,中央政府才能对地方政府的协作实现法律监控,地方政府间的合作也才能稳固和得到法律保障。     

专栏导语:国家治理体系中的央地关系研究北大核心

所谓中央与地方关系(央地关系),是指国家体制中中央政府和地方政府间纵向权力与资源配置的基本关系(景跃进等,2016)。作为国家治理体系中基础性的制度安排之一,中央和地方关系不仅关系到国家政权和体制的稳定,也直接影响到国家治理体系的效能。对于中国这样一个地区差异巨大的单一制国家,中央政府如何管理不同地区的各类事务并回应来自地方政府的各种需求,地方政府如何贯彻落实中央政策,中央和地方政府如何进行资源、人员和信息的互动,长期以来一直是中央和地方关系研究的重要议题。改革开放四十多年来,中国通过对中央和地方政府间关系的调整成功地处理了转型国家的一系列重要发展问题。一方面,在中央的统一领导下,中国“坚持全国一盘棋、集中力量办大事”的制度优势得到充分彰显。另一方面,地方积极性的发挥让中国的各项重大改革取得了举世瞩目的成就,地方政府在摸着石头过河中为“中国之治”源源不断地注入活力。与此同时,中国特色的中央和地方关系通过不同的体制机制设计,在不同政策领域呈现出或集权、或分权、或集权分权并行的多元组合,形成一个多维的权力和资源配置的混合结构,更是在治理效果上表现出极大的差异性。     

小资料

转移支付即财政转移支出，它是指在中央政府和地方政府之间既定的事权、财权及收支划分的前提下，中央政府对地方政府的各项财政补助（如我国的税收返还、现行分税制体制仍保留老体制中的体制补助、中央和其他部门掌握的专项基金和专项拨款）。转移支付不是用于地方政府弥补赤字缺口，而是通过中央提供财力补充，平衡地方财力，均衡公共服务水平。零基预算是指政府在编制下一年度预算支出时，不以上一年度各项支出的实际执行结果为基础，即不是用“基数法”，而是一切从零开始，用“因素法”重新核定各项支出水平的一种预算编制办法。（因素…     

基层政府行政现状与改革困境

伴随着中央政府的行政改革，基层政府的行政改革也在不断推进。但是，与中央政府的行政特点不同，基层政府很大程度上在上级政府的压力之下行政，可以称之为压力型行政。这种压力型行政导致行政改革在改革的价值取向、改革目标和改革内容上都遭遇矛盾的地方，改革也因此面临诸多困难。只有在认清矛盾的基础之上，寻找办法平衡矛盾，才能进一步有效推进基层政府行政改革。     

中国地方政府清理地方性法规、规章和文件

中国政府在加入世界贸易组织议定书中作出了两项庄严承诺：一是确保有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策措施，包括地方各级政府制定的有关规范性文件，符合世界贸易组织协定和中国对外承诺；二是确保法律、法规、规章和其他政策措施在全国得到统一实施。履行这两项承诺，都要求地方修改、废止与世界贸易组织协定和中国对外承诺不一致的地方性法规、地方政府规章和其他政策措施。     

执行力弱化——中国政坛的“肠梗阻”

“执行力”一词2006年首次被写进总理政府工作报告，但到了2007年，“增强执行力”再次出现在政府工作报告中。两会的人大代表和政协委员们说，这说明，中央的政策到地方执行被打了折扣。有代表说。如何确保中央政府律令在执行中不被“打折扣”，是关系到中国经济社会发展目标不致落空的重要命题。     

法国中央与地方政府关系的法律调整

法国是一个市场经济国家,它在调整中央和地方政府的关系问题上,经过不断的改变和努力,在将权力继续下放给地方政府的同时,加强了对中央政府和地方政府权力的监督。     

民生性事权分配的经济法解析

民生性事权是指政府从事民生性事务的职权和职责，而民生性事权的分配则是指民生性事权在中央政府和地方政府之间以及同一级政府的不同职能部门之间的划分和配置。通过考察民生性事权在中央和地方之间分配失衡的实际情况，可以确立其在中央和地方合理分配的原则，进而进行规范上的构造。基本公共服务的事权应当尽可能由较高层级的政府承担，或者有能够与之匹配的地方财力支应，而非基本公共服务的事权则可以由较低层级的政府承担。     

一体化进程中地方利益的冲突和法制协调

在单一制国家结构下的区域一体化发展中，仍然必须尊重和保护地方的正当利益。当面对冲突的地方利益和地方政府间的制度壁垒时。应主要依靠法制协调来解决纠纷。这种协调既包括中央政府通过制定有关区域发展的法律，或设立某种区域协调机构所做的努力，又包括地方政府间从地方性立法、地方行政和地方政治等方面进行的自主协调。     

省会城市预算过程的政治：基于中国三个省会城市的研究

1999年中国将财政改革的重点转到支出管理方面。连同这一时期与政府预算制度相关的其他改革，即国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等，一场全方位的实质性的构建政府预算制度的改革开始了。在中央政府和部分试点省市开展部门预算改革后的三年间，在积极借鉴前者所取得的经验基础上，全国大部分地方政府开始结合本地实际实施部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革。     

宪法架构下的地方政府

主流的行政主体理论认为,地方政府是我国行政主体的重要组成部分之一。然而,从宪法的角度上分析,无论是从处理中央与地方关系的宪法原则,还是宪法确立的地方政府与中央政府的关系与领导体制、地方政府的事务管理权,乃至于地方政府的组织机构设置、公务员管理,还是从其所归属的地方国家权力机关的宪法地位,与其说地方政府属于一级独立行政主体,不如说它更多地是作为中央政府的执行体而存在的。     

地方性法规与行政规章冲突新论

一般说来,地方立法权相对于整个政府立法权而言在多数情况下是制衡、从属的关系。但在当今中国,地方立法权与中央政府立法权的关系则是个难题;其中地方性法规与中央部门规章即行政规章的关系尤为复杂,两者的冲突是各类地方立法与中央立法冲突中最常见和最尖锐的。由于没有直接的法律根据,地方性法规和行政规章的效力等级和地位孰高轨低较难定论,两者的关系是地方立法与中央政府立法复杂关系中最为复杂的,两者的冲突也是地方立法与中央政府立法冲突难题中最大的难题。本文就针对性地论述两者的关系并提出几点自己的新见解和协调意见,…