如何形成政策共识:社会政策立法过程中的协商政治——以南方省残疾儿童保护政策立法为例

随着中国公共政策制定日趋科学化、民主化,政策参与者针对特定议题的冲突愈发复杂和激烈。既有研究强调通过政策协商寻求共识对决策制定的重要性,但却未能对权力、地位和资源不对等的参与者之间如何实现政策协商给予合理解释。本文以南方省残疾儿童保护政策立法为例,探究参与者的协商过程,展示其达成政策共识的行动策略,总结促成政策协商的影响因素及其作用机制。在社会政策立法过程中,形成否决威胁是促成地位不对等的政策参与者进行协商的关键因素。为了实现与省长的政策协商,省人大下属专门委员会以制度化交流的方式凸显焦点争议,并自下而上地传递法案被否决的威胁,最终引发高层领导者之间以私人沟通方式来"摆平"争议,确保法案通过。本研究不但可以深化对中国社会政策制定过程的理解,而且为观察地方人大在治理体系中的角色和功能变化提供了新维度。     

中国政策过程问题浅析——从共识角度分析

任何公共政策议题的形成,政策窗口的开启到最后政策资源的聚集都是政策制定参与者相互博弈、相互妥协,最后达成共识的一个过程。"共识"的形成对于公共政策的形态、发挥作用的条件、所涉及的相关利益群体范围以及辐射范围有着十分重要的影响。因此,试图通过"共识"在政策过程各阶段中表现出来的具体方式和作用来探讨我国目前政策过程的运作体系中存在的问题,以期解决的可能。     

协商民主与政策执行网络

20世纪后期,西方政治理论的重要发展就是协商民主理论的兴起。协商民主是公共协商过程中自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。协商民主与政策执行网络之间存在着一定的内在关联。从协商民主的研究视角,我们可以看到公民社会的思想意识、精神状态以及公共利益、美德等价值观对于政策执行网络的重大意义。引入协商民主理论,倡导政策执行中的对话与协商、公民参与意识以及积极的公共精神,可以促进政府与公民、政治国家与公民社会在政策执行中的良性互动,由此也将促成政策执行网络的现实运行。     

对策研究的协商式方法

对策研究在公共管理与政策领域具有重要地位,体现了中国的治学传统,也是学界服务社会的重要方式。传统的对策研究方法是建立在调研和访谈基础上的"问题—原因—对策""三部曲"式研究。在处理富有争议的政策问题时,问题界定与对策选择难以摆脱研究者个体的视角和思维框架的局限,容易造成研究结论与现实复杂性、多元性之间的鸿沟,使对策建议缺乏社会认同。协商式政策分析是可以用于对策研究的有效方法。它针对复杂的公共管理与政策问题,聚焦其争议,在进行冲突分析和组织相关方开展协商与共识构建的基础上,寻求能够促进公平以及各方可接受的对策建议。胡同更新整治、散煤治理等实践案例验证了该方法的价值和可行性。     

法律政策学视角下的民族政策法制化北大核心CSSCI

中国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面密切联系、相互交融,但又有自身的特性。民族政策灵活易变、调整方式多样化,而民族法制则稳定、恒久、程序性强。调整民族关系、处理民族问题,应重视民族政策的"法制化",将基本性、长期性的政策纳入立法调整。民族政策的法制化大多遵循从政策调整到政策成熟再到形成立法的过程,并非所有政策都应转化为立法,而须对政策的内容加以甄别。应"为政策立法",即以法律手段保障政策的正当性和有效性,制定程序性规则,确保政策制定的规范化、民主化。     

政策研究群体与政策制定——以新医改为例

随着中央政府决策模式的转变,政策研究群体参与重大社会政策制定的方式和程度发生了重大变化。除政府内部智囊外,更大规模的以知识和功能互补为特征的政策研究群体已经崛起。作为政策倡导者,他们对决策过程的影响已不再局限于仅仅依靠个别领导人或部门,而是受到更开放、稳定的公共决策模式的影响。为了能够进入政策制定的轨道并影响政策的形成,政策研究群体内部以及和其他参与者之间展开了充分互动。这一过程显示,中国政策研究群体的综合性和互补性优势,适应了重大社会政策制定的需要,有利于决策质量和效率的提高,促进中央决策机制向着科学、民主、有效的方向转化。     

公共决策过程中的社会意见表达与政策协商--以新医改政策制定为例北大核心CSSCI

在政策制定的三个重要节点:政策议题的提出、决策方案的备选以及政策对社会意见的征求过程中,意见表达与公共决策关联互动,形成"政策协商"。政策协商主体多元,形成代言性表达与象征性表达的合力。共享价值立场、舆论推动效应以及政府回应能力是政策协商得以发生的关键因素。所以,大众传媒可以作为一种社会协商渠道,为我国决策民主化探索贡献力量。     

论政策责任

当前,我国政府正面临着角色的转型,在角色转型的过程中,负责任的政府观念已成为人们普遍的共识。政府实现其角色的最主要方式是通过制定和执行公共政策来实现的,因此,对政府政策责任的探讨具有重要的现实意义。广义的政策责任,是指政策主体在制定或执行政策过程中,所应履行的全部社会义务的总称。狭义的政策责任,是指政策主体在政策制定或政策执行过程中,没有履行好应尽的政策义务,所应受到的谴责和制裁。政策责任具体表现为四种形式:道义责任、政治责任、行政责任和法律责任。政策责任的实现有赖于以下几个方面的条件:确定公共政策伦理;明确政策责任主体;培养政策责任能力;提高政策透明度,鼓励公众参与;完善政策绩效评估体系。     

政策否决的社会建构——以我国几次立法禁止“人肉搜索”的失败为例

针对传统的政策否决理论无法对我国立法禁止"人肉搜索"失败的现象做出完满解释的问题,本文通过引入建构主义社会学中边界物的概念认为:作为边界物的"人肉搜索"由于其解释的灵活性,存在着技术、权利和适用三个层面的划界。如果说从依靠人的"人机互动"中衍生出针对人的"人际互动"具有偶然性的因素,在其立法禁止的多方尝试中却是隐私权和"监督权-批评权"相对于另外一种隐私权和言论自由权划界方式的胜利。虽然中央和地方都试图在"监督权-批评权"的指涉对象上做出社会一般失范和官员腐败的划分,结果也只是带来规制性政策的流产或是象征性通过,即便趋利避害地利用"人肉搜索"已经得到了社会各界的广泛认同。文章还进一步指出,"人肉搜索"现象的出现和政策应对上的两难源于国家和公民社会之间的张力,只有对其进行有效分流才能真正阻止"网络暴力"的产生。而且在信息社会等生成性的制度语境下,打开政策问题内容的黑箱也是十分必要的。     

基于协商民主理论视角的政策制定研究——以"重庆出租车事件"为例

从协商民主理论的研究视角,从公共政策问题出发,"重庆出租车事件"可以作为有意义的例证.通过对重庆出租车行业政策制定系统三要素的分析,特别是对政府、出租车运营公司、出租车司机和市民等相关利益主体的探讨,构建了出租车行业政策制定的协商对话模式,各政策主体通过协商对话的民主形式平等参与政策制定,以此维护各利益相关者的权益和促进社会公平正义的实现.     

论表达自由与公共政策问题的构建

在政策过程中,决策者如想成功地解决社会问题,首先就必须构建真实而正确的政策问题.政策问题的构建是一个政策相关者就有关社会问题的性质、范围、程度、缓急、真实性等从分歧的意见中反复探究问题共识的过程.在这一过程中,作为政策过程逻辑起点的政策问题构建直接关涉到哪些社会问题能够进入政策议程并形成相应的公共政策.表达自由作为公民的一项基本权利,它在政策问题的构建过程中意味着政策相关者将在自由的意见表达中提升政策制定的民主性、合法性和有效性;意味着政策相关者将在一种协商和对话的气氛中凝聚问题共识;意味着决策者在确认政策问题时应当"耳听八方","兼听"则"明",以求最大限度地构建真实而正确的政策问题并为其找到正确的解决方案.     

法律政策学视角下的民族政策法制化

中国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面密切联系、相互交融,但又有自身的特性。民族政策灵活易变、调整方式多样化,而民族法制则稳定、恒久、程序性强。调整民族关系、处理民族问题,应重视民族政策的"法制化",将基本性、长期性的政策纳入立法调整。民族政策的法制化大多遵循从政策调整到政策成熟再到形成立法的过程,并非所有政策都应转化为立法,而须对政策的内容加以甄别。应"为政策立法",即以法律手段保障政策的正当性和有效性,制定程序性规则,确保政策制定的规范化、民主化。     

非均衡:当前中国公民社会影响政策过程的主要特征

在公民社会的选择性政策参与取向、政策过程的开放程度和制度资源配置的不均衡等三个因素的影响下,中国公民社会影响政策过程的"非均衡"特征比较凸显:实际参与和影响政策过程的范围不均衡;官办组织与草根组织影响政策过程的方式选择不均衡;影响政策过程的效能不均衡。这种非均衡特征的存在,不但会影响公民社会政策认同功能的提升,而且易破坏政策过程民主化的进程。但在中国公民社会的产生与发展均与国家主动让渡的空间密切相关的生发逻辑下,随着中国公民社会的日臻成熟和民主政治发展的日渐深入,以上影响因素都将随着国家与社会间合作共赢关系的逐渐形成而被破解。由此,由"非均衡"走向"均衡",将成为中国公民社会影响政策过程的基本趋向。     

政策地位:政策终结中一个被忽视的影响变量

在公共政策系统中,对政策终结影响变量的研究多集中于客观的外部环境、政策本身的属性以及利益团体的博弈等方面,关于政策地位对政策终结的影响,学界则鲜有涉及。政策作为政策系统最直接的输出产品,在本质上体现为政策参与者的利益分配格局,将其在政策系统中的地位作为研究切入点具有重要的学术价值。政策地位的评判标准从四个方面体现:政策制定主体地位的高低、学者关注程度的大小、执行部门是否联合行动、政策最终作用对象的广度。在此基础上,判断政策地位的高低,可通过自上而下、承上启下、自下而上三大途径对政策终结施加影响。     

邓小平处理周边争端问题的战略性思维:构想与挑战

20世纪70年代末到80年代初,邓小平根基于和平、立足于大局、着眼于互利,提出了处理中国周边争端问题战略性思维的战略构想,其中"主权属我"是根本前提,"和平协商,合理解决"是第一原则,"搁置争议,共同开发"是第二原则。力争以和平方式解决当时中国与周边国家之间所面临的领土领海争端,在多年来的实践中取得了重大成效,也积累了众多的经验。中国在解决与周边国家间领土领海争端中,和平协商是重要方式,合作共赢是重要理念,"不惹事,不怕事"是重要原则。伴随中国实力的增长,周边有些国家以"国强必霸"的传统思维将中国视为发展威胁,使我国的周边关系中出现了个别国家阻挠"和平协商"、排斥中国"共同开发"、扩大和强化非法占有有争议领土控制权等新的问题和挑战。面对这些挑战,仍然要坚持以邓小平处理周边争端的战略构想为指导,坚持"主权属我",强化主权行为;推进和平协商,治理合理解决;尽量以"共同开发"推动"搁置争议"的实现。     

风险社会中政策共识构建的路径：验证还是论证?

政策共识构建的具体路径有多种，但从思维方式出发可以划归为验证与论证两个类别。验证发生于封闭的组织体系之中与理性设计框架之下，运用实证主义方法和技术对政策诉求进行管理，对先验假设做出验证，最终聚合得出政策共识。验证采用了敛聚式的方式，能够保证政策共识构建的高效率和规范性，但却无法应对高度异质化与不确定性的政策问题，风险社会中政策共识构建需要做出论证转向。与验证不同，论证式的政策共识构建不囿于固有的结构与先验的目标，而是承认政策诉求在覆盖范围、内容走势、承载形式等方面的多样性与差异性，并基于开放和探索的路径寻求政策共识。论证式政策过程体现在政策学习、政策试验与政策调适等多种形式上。不过，尽管验证与论证之间存在张力，但二者并不完全排斥，相反，二者的整合才是政策共识构建的科学化道路。     

全过程人民民主视域下的立法协商

立法协商作为我国立法过程的基本程序和重要环节，是中国特色协商民主的特有形式，也是全过程人民民主的具体要求。全过程人民民主的“最广泛”“最真实”“最管用”应通过制定立法规划、提出立法建议、法律草案征求意见过程中的立法协商得以充分展现，通过人民政协、人民团体参与立法协商的形式得以有效彰显。立法协商还需要在加强党的统一领导、发挥人大主导作用、突出人民政协参与优势、推进立法协商制度化规范化等方面加以改革与完善。     

非均衡性:当前中国公民社会影响政策过程的主要特征

在公民社会的选择性政策参与取向、政策过程的开放程度和制度资源配置的不均衡等三个因素的影响下,中国公民社会影响政策过程的"非均衡"特征比较凸显:实际参与和影响政策过程的范围不均衡;官办组织与草根组织影响政策过程的方式选择不均衡;影响政策过程的效能不均衡.这种非均衡特征的存在,不但会影响公民社会政策认同功能的提升,而且易破坏政策过程民主化的进程.但在中国公民社会的产生与发展均与国家主动让渡的空间密切相关的生发逻辑下,随着中国公民社会的日臻成熟和民主政治发展的日渐深入.以上影响因素都将随着国家与社会间合作共赢关系的逐渐形成而被破解.由此,由"非均衡"走向"均衡",将成为中国公民社会影响政策过程的基本趋向.     

多元与共识:中国协商民主的发展趋势

1978年以来的改革开放使中国社会发生了深刻的变化，经济体制转轨和现代化进程的推进也促使中国社会结构发生着巨大的变迁。因此，中国协商民主的发展趋势首先是协商主体的多元化，新的协商主体不断产生和加入协商过程。其次是协商的方式和途径也越来越多，多元化的协商可以更加合理和公平的建立共识，进一步使得国家政策的制定科学化、规范化。     

中国公民社会参与政策过程的消极影响

中国的公民社会可以界定为民间组织和公共舆论两个层面.中国公民社会参与政策过程具有必然性.中国公民社会参与政策过程的消极影响主要有四个方面:加大达成政策共识的难度,增加社会冲突;使政策偏向于强势群体,损害弱势群体和普通大众的利益;增加政策过程中的矛盾冲突,降低政策过程的效率;损害政策的科学性,增加政策过程的非理性因素.