协调机制的重构:“乡政村治”治理中乡村关系和谐发展的现实路径

"乡政村治"治理格局和模式既保证了国家赋予基层政府和自治组织有效运行,又为基层社会提供了新的稳定秩序。但在新形势下,"乡政村治"治理格局中乡镇机构内部、村庄场域内部、乡村之间的关系仍存在一些不足。从乡村社会实际出发,重构乡村关系协调机制是"乡政村治"治理格局中乡村关系和谐发展的现实路径。     

乡政村治模式的困境与出路

自20世纪80年代农村实施以落实农户土地经营权为核心的家庭承包责任制始,政社合一的人民公社体制被取消,渐而形成乡镇一级设政权与乡镇以下村实行村民自治,二者并存的"乡政村治"的乡村治理模式。30多年的实践表明,"乡政村治"模式基本适应我国乡村治理,同时在具体运行中暴露了不少问题和不足,如何进一步完善和改进,事关新农村建设乃至我国政治体制改革大局。     

双重授权逻辑冲突中的乡政村治——国家建构视角下村民自治的阐释

村民自治是改革开放后我国根据农村经济社会的发展状况,所实行的基层社会管理体制。从国家建构的角度去考察可以发现,乡村的自治权利来源于国家政权的让渡和授予。在当前制度不完备的情况下,"乡政村治"体制运转中经常出现乡镇政权凭借其对权力和资源占有的优势地位,将压力转嫁给自治乡村,从而对村民自治造成了侵蚀和损害。理顺"乡政"与"村治"的关系是实现"乡政村治"体制良性运转的前提。村民自治本质上是授权自治,由此构成乡镇政权与自治村庄之间的双向制约关系,乡村协助乡镇完成国家政权的任务构成了乡镇政权保障村民自治的前提。     

实现“乡政村治”良性互动的有效途径

在人民公社体制下,国家行政权力深入农村基层,"公社"和"大队"之间成为领导与被领导关系。改革开放以来,实行家庭承包责任制后,宪法赋予村民以自治权,形成了"乡政村治"的治理模式。实现村民自治去行政化从而强化村民自治能力,是实现"乡政村治"良性互动的有效途径。     

村干部报酬的合理分担与补偿－兼评“村财（帐）乡管”与“村用省管”

“在乡政村治”的乡镇治理格局下，杆干部的地位日益凸显。因此，当下乡村治理必须解决两个方面的问题：一方面是村干部的积极性问题；另一方面是村干部行为的合法化问题。但是，从制度安排来看，既有村干部报酬补偿机制对上述两个方面的问题都不能有效地解决。而“村财（帐）乡管”与“村用省管”的办法并不能真正解决问题。因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。本文在对当前村干部报酬补偿机制及其存在的问题进行剖析后，提出采取“国家财政拿一点，集体经济出一点，农民群众负担一点”的办法来解决村干部报酬补偿问题的政策设计。     

我国乡村治理结构的演变及启示

乡村社会各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系形成乡村治理结构。建国以来,我国的乡村治理结构的演变大体可以划分为"区-乡(村)-组"结构(1950-1953年)、"区-乡镇-组"结构(1954-1958年)、"人民公社制"结构(1958-1982年)和"乡政村治"结构(1983年-现今)四个阶段。我国乡村治理结构的演变历程启示我们:在统筹城乡发展战略的大背景下,构建乡村治理结构不仅要与时俱进、因地制宜,而且构建的乡村治理结构还应该是多元互动的,如此才能实现城乡和谐发展和乡村社会的善治。     

中国农村治理模式跨越初探

人民公社体制解体后 ,在农村形成了乡政村治的管理格局。由于体制自身的局限性 ,乡政村治在发展中也遇到了许多难以解决的问题 ,面临市场化、民主化、城市化等一系列挑战。理论和实践证明 ,乡政村治向更高层次的县政乡社转变是解决农村深层次矛盾的出路所在 ,是社会历史发展的必然趋势。     

“软硬兼施”：新时代的“三治融合”乡村治理体系及其构建

“三治融合”乡村治理体系构建是新时代实现乡村有效治理的重要路径，其以具备“软治理”属性的德治为支撑、以“硬治理”属性的法治为保障、以“软硬兼施”属性的自治为根基。当前，乡村治理过程中出现的新情况、新问题与新挑战，造成了乡村自治效果不佳、法治运行不畅和德治作用式微的困境，阻碍着“三治融合”乡村治理体系的完善。基于此，应深化村民自治以夯实“三治融合”乡村治理体系的根基，强化乡村法治以增强“三治融合”乡村治理体系的保障，抓好乡村德治以筑牢“三治融合”乡村治理体系的支撑。不断推动自治、德治与法治密切配合、互为补充，最终实现“三治”有机融合。     

乡村“三治合一”的内部关联与治理目标探究

乡村振兴是党在新时代提出的重要战略,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴的重要内容。"自治、法治、德治"三者在推动乡村治理格局走向优化的过程中是"一体两翼"的关系——以村民自治为主体,依法治村与以德治村是村民自治的辅助治理手段和工具。在"三治合一"的治理体系下,应当通过积极探索村民自治的有效实现形式、加强乡村法治建设、以德治建设助力乡村法治建设等方式实现乡村振兴的治理目标。     

乡政村治过程中的权力运作逻辑

现阶段的乡政村治在权力运作上,存在着"附属行政化"和"过度自治化"两种极端模式.它们的形成,既有主观上的认识误差,也有客观上经济政治状况的制约,还有体制内和体制外因素的影响等.本文在分析这些根源的基础上,试图寻求新型的乡政村治权力运作模式,即"民主合作化"的合法性逻辑,以期达成乡政与村治权力的大致平衡与良性互动,促使乡政村治健康和谐的发展.     

乡政村治过程中的权力运作逻辑

现阶段的乡政村治在权力运作上,存在着"附属行政化"和"过度自治化"两种极端模式.它们的形成,既有主观上的认识误差,也有客观上经济政治状况的制约,还有体制内和体制外因素的影响等.本文在分析这些根源的基础上,试图寻求新型的乡政村治权力运作模式,即"民主合作化"的合法性逻辑,以期达成乡政与村治权力的大致平衡与良性互动,促使乡政村治健康和谐的发展.     

从“汲取式整合”到“服务式整合”：乡镇治理体制的转型与建构——基于国家政权建设的视角

乡镇治理体制是国家政权建设的乡村基础和重要内容，国家政权的整合方式决定了乡镇治理体制的演变路径与发展方向。总体而言，建国之后的人民公社体制、改革开放以后的“乡政村治”体制都服务于国家“汲取式”整合的需要，随着乡村市场经济的发展和公民意识的觉醒，国家整合由“汲取式”向“服务式”进行转型，税费改革之后的乡镇治理体制改革也开始围绕着“服务式”整合进行建构。     

我国乡村民主政治建设:成效、问题及对策

我国乡村民主政治建设在村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、基层党组织的民主化建设及以民主的方式化解矛盾等方面取得了突出成效 ,但也存在“乡政村治”的体制摩擦、“两委”关系的权责交错和村自治组织内部的机制障碍等不可忽视的制约因素。要解决这些问题 ,应从完善乡村治理体制、健全村民自治机制、创新乡村社会组织结构和加强农村党组织民主建设等环节寻求新的突破。     

我国现阶段的乡村治理结构

建国以来，我国的乡镇政权设置多有变动，乡镇基层治理结构也随之变化。我国的乡镇政权制度大致经历了乡村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治这四个发展阶段。就国家政权组织结构来看，中国的政权组织设置到乡为止，其下的“村委会”或“生产大队”、“生产队”等组织形式，都不属于国家政权组织的范围。     

“乡政”与“村治”平衡协调机制的构建

构建"乡政"与"村治"的平衡协调机制是构建新型农村基层治理体系的现实需要。从农村基层治理实践看,我国以"乡政村治"为主要特征的农村基层治理格局仍不平衡,既存在着压力型体制下国家权力对村庄权力的"影响",又存在着村治过度自治化倾向对国家权力的挑战。因此,应从保证"乡政"行政权的合理使用、"村治"自治权的有序运行、"乡政"与"村治"的良性互动和"乡政村治"治理绩效的评价等方面,尝试构建"乡政"与"村治"平衡协调机制,不断提升农村基层治理绩效。     

"面子"文化衍生富人治村的实践逻辑及启示

在城市化大背景下,脱离农业生产的乡村富人为什么会回村参与基层治理?基于洪村的个案表明,富人治村的出现,是经济资本扩大后的乡村富人为谋求社会地位的提升使然。富人治村实现后,洪村"面子"文化推动了对乡村富人社会地位的认可,乡村富人的社会行动也继续强化公共领域的公益倾向。洪村富人治村的实践说明,在分化日益加剧的洪村,乡村的"面子"文化中存在着一种对乡村富人道德期待的非正式规范,是引发富人治村的另一种原因所在。     

乡村振兴视域下“三治融合”乡村治理体系的优化路径

乡村社会是国家治理的重要场域,乡村治理成效直接影响到国家治理现代化进程。自治、法治、德治相结合的乡村治理模式基于其“整体性”的显著优势而呈现出“乘数效应”,“三治融合”形成共建、共治、共享的治理格局,是乡村治理现代化的发展方向。近年来,多地乡村治理“三治融合”取得了不错的效果,但还存在一些亟待完善的地方,必须坚持党建引领,掌好乡村建设之舵;完善村民自治,筑牢乡村治理之基;加强法治保障,夯实乡村治理之本;发挥德治教化,淬炼乡村治理之魂;促进三治融合,凝聚乡村治理之力。     

村干部报酬的合理分担与补偿——兼评"村财(账)乡管"与"村用省管"

"在乡政村治"的乡村治理格局下,村干部的地位日益凸显.因此,当下乡村治理必须解决两个方面的问题:一方面是村干部的积极性问题;另一方面是村干部行为的合法化问题.但是,从制度安排来看,既有村干部报酬补偿机制对上述两个方面的问题都不能有效地解决.而"村财(账)乡管"与"村用省管"的办法并不能真正解决问题.因此,建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切.本文在对当前村干部报酬补偿机制及其存在的问题进行剖析后,提出了采取"国家财政拿一点,集体经济出一点,农民群众负担一点"的办法来解决村干部报酬补偿问题的政策设计.     

城市社区自治的主要经验及农村自治的转变路径

近年,农村因城镇化扩张和新农村建设双重历史背景而融入城市或就地城镇化,这就需要按照城市先进的社区管理理念去治理农村新社区.目前城市社区建设经验主要体现在:一是社会结构出现了"基层政府(区)一大社区(街道)一小社区(居委会)"的三级层次萌芽,二是社会治理出现了从"街居制"向"社区制"的转型.农村地区可以借鉴这些经验,科学合理地划分国家行政权与社会自治权的边界,以社区自治为核心,推动"乡政村治"向"县政乡社"模式的转变.     

“片区自治”:村民自治有效实现形式的新探索

在乡村振兴和探索村民自治有效实现形式的背景下,"片区"已成为部分地区进行村民自治试点的新型治理工具。"片区自治"将人为划分的片区嵌入乡村治理结构,使其成为"村"与"组"之间的一种非正式治理单元,从而实现治理单元的适度下沉和重塑治理单元的配置模式,以及促进乡村治理结构层级化和弹性化的一种实践形态。"片区自治"的生成是诸多因素共同作用的结果,包括村治体系困境的体制性因素、政策试点空间的政策性因素、社会关系网络的认同性因素以及适度规模效应的组织性因素等相互激荡而成。行政力量持续助推、基层党组织建设、新型自治组织营造、治理规则创制成为"片区自治"得以运转的有效支撑。然而,作为一场探索中的实验,"片区自治"尽管在强化党在农村基层的领导核心地位、完善村民自治组织网络、提升村民自治能力等方面取得一定成效,但还需通过激活内生动力、厘清自治权能、提升组织能力等途径提升农民主体性。