行政公益诉讼之诉前程序问题研究

诉前程序在行政公益诉讼中具有重要的独立性、前置性地位，其前置必要性主要表现在司法权对行政权的尊重，贯彻谦抑性原则，节约司法资源以及让行政机关自我纠错。当前，我国的行政公益诉讼正处于探索阶段，在实践中，检察机关在行政环境公益诉讼的诉前程序中遇到不少问题。如民事公益诉讼和行政公益诉讼案件管辖交叉，诉前程序选择问题、检察建议内容宽泛问题、行政机关回复检察建议中出现的问题等。因此，立足法律规定、阐述问题为诉前程序在法律监督过程中发挥功能价值提供参考方案。     

从试点情况看行政公益诉讼诉前程序

从检察机关提起行政公益诉讼试点情况看,诉前程序作用巨大,是有效结案的主要形式.诉前程序体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑,有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性,节约司法资源.要正确认识和运用诉前程序与提起诉讼的辩证关系,优化诉前程序的设计.不必纠结于诉前程序多,提起诉讼少的现象,最大限度地减少诉讼,原本就是诉前程序设计的内在逻辑.行政不作为及其法律责任是诉前程序的理论基础.诉前程序起到了将行政作为违法转化为行政不作为的作用.行政公益诉讼多重职责交错的存在使不作为的认定十分复杂,可以实质性履行为核心标准,区分不同情况具体把握.     

行政公益诉讼诉前程序司法化的构造路径研究

行政公益诉讼中,诉前程序处于承前启后的关键环节。行政公益诉讼由诉前程序和提起诉讼两个阶段构成。诉前程序具有相对独立性,检察机关能积极灵活高效督促行政机关依法履职,维护公共利益,发挥显著司法效益。诉前程序司法化,有利于规范保障促进诉前程序检察权行使,更好发挥诉前程序的督促保障功能。要从构建完善诉前程序的调查核实、检察审查、检察建议督促、诉前程序转入提起诉讼程序等重要职权、重要环节、重要程序的体制机制入手,实现检察监督权规范化、程序化和法定化。激发诉前程序在发挥检察机关法律监督职能、提高办案质量,督促行政机关依法履职、促进行政高效,实现"双赢多赢共赢"效应、更好维护公共利益的作用。     

检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视

检察机关提起民事公益诉讼的诉前程序在整个公益诉讼制度架构中有着独特的价值和意义,体现了检察权介入民事公益诉讼的补充性、 检察机关与其他组织在公益保护上的协同性,也是基于现有社会组织数量与力量情况而做出的现实选择.从试点情况看,诉前程序发挥了很好的功能和作用,但仍存在需要进一步完善的地方,如扩大诉前程序的对象范围,实行以公告为主的多种方式,设置契合实际的回复期限,并实现与督促行政机关履职、 支持起诉、 提起诉讼等相关程序的有效衔接等.     

行政公益诉讼在食品安全领域的实践困境

2017年修改的《行政诉讼法》,对于行政公益诉讼进行了明确规定,并将其范围限定在五个方面,食品安全领域也首次被归入该范围。但由于法律的原则性规定,行政公益诉讼理论界存在着较大争议,在实践中也存在大量问题。对于食品安全领域,行政机关在大多数案件中通过诉前程序达到了检察机关所期望的结果,避免了进一步的起诉程序。但是对于诉前程序与起诉程序的衔接、检察机关滥诉等问题,仍是实践中需解决的问题。如何解决这些问题,对于行政公益诉讼在食品安全方面的发展和完善具有重要意义。     

环境行政公益诉讼判决形式的疏失及其完善——从试点期间典型案例切入

梳理与剖析两年试点期间检察机关提起环境行政公益诉讼的典型案件可知,虽然2014年修改的《行政诉讼法》规定了驳回诉讼请求、撤销、履行职责、履行给付义务、确认违法或者无效、变更等六种判决形式,但试点期间环境行政公益诉讼的判决形式整体上呈现类型狭窄的特征,最经常适用的两种判决形式中,确认违法判决过于形式主义,履行职责判决过于笼统。完善环境行政公益诉讼判决形式,需要矫正环境行政公益诉讼中检察机关定位的偏向以及行政诉讼构造上的扭曲与错裂,具体路径包括：系统规定与适用驳回原告诉讼请求判决形式、尊重诉前程序的独立价值而慎用确认违法判决形式、具体化履行职责判决形式、重视具体适用撤销判决与变更判决形式。     

"磋商"语境下行政公益诉讼诉前程序制度的完善路径探究

磋商作为行政公益诉讼诉前程序的有效探索,契合了双赢多赢共赢的公益诉讼司法理念,达到以最少的司法投入,实现最优的行政公益诉讼司法效果.但在实践中,磋商程序也暴露出选择适用不科学、程序方式不规范、衔接不紧密等问题,有必要对构建规范化诉前程序提出新举措,提升程序的司法化,完善程序的救济保障,规范程序的适用案件范围,细化督促跟进机制,做好诉前程序与诉讼程序的无缝对接,才能有效激发诉前程序的内在动力,形成保护公益的合力.     

论行政公益诉讼中检察权与行政权良性互动之路径建构——以诉前程序的改良为视角

检察权与行政权互动的自然流程应符合两权关系的应然定位，在分工合作中实现有效治理，在内外互动中维护社会公益。对于检察权与行政权在协商主体中的角色，要尊重诉前程序的阶段规律。在协商前，被监督行政机关作为法定履职机关是主要的决策者和治理者，检察机关更多的是作为组织者和裁判者的角色；在协商中，检察机关与行政机关在地位平等的实质性内核下展开两权的平等对话；在协商后，检察机关应对行政机关的履职情况跟进监督、主动监督，发挥对实体内容的能动审查与对整个程序走向的引导作用。     

检察公益监督的诉前建议适用及效力论

检察公益监督作为我国检察机关新拓展的法律监督领域,为激发检察建议发挥公益监督的新效能提供了契机。检察公益起诉应恪守谦抑原则,关键是积极发挥诉前建议的起诉督导与违法纠正作用,有效实现诉前建议适用的督促程序与检察公益诉权行使的顺位运行机制。我国未来应以检察建议作为主要抓手,协调检察公益监督与起诉的序位关系,强化检察建议的强制"回复"机制,健全、完善检察建议适用的保障机制。     

作为监督行政制度的诉前检察建议刍议

诉前检察建议是目前检察机关五类检察建议之一。作为监督行政的重要方式,诉前检察建议虽是行政公益诉讼的前置程序,但在实践中被广泛运用,特别是在促进行政争议的诉前化解和实质性化解等方面发挥了重要作用,在监督行政方面具有独立于行政公益诉讼的重要价值。在实践中,诉前检察建议还存在规范性欠缺、适用范围狭窄、效力缺乏保障等问题,应进一步加强完善立法,通过明确诉前检察建议遵循的基本原则、拓展诉前检察建议的适用范围、完善诉前检察建议的程序等,充分发挥诉前检察建议监督行政、促进依法行政的功能。     

论环境公益诉讼原告的范围与顺位

确定原告的范围与顺位是建立环境公益诉讼制度的核心。环境公益诉讼的原告应包括国家与公民、社会团体,其中国家处于第一顺位,公民与社会团体处于第二顺位,此可从环境公共信托理论、公民与国家的关系学说得到证成。相对于检察机关,环境保护行政机关更适宜代表国家提起环境公益诉讼。只有在环境保护行政机关没有恰当履行提起环境公益诉讼的职责时,位于第二顺位的公民与社会团体方可起诉。为实现此顺位安排,应建立针对公民与社会团体起诉的诉前通告制度。     

行政公益诉讼领域检察调查核实权之理论证成与体系化建构

由于我国现行法律对行政公益诉讼领域检察调查核实权尚未作出明确规定,因此,理论和实务界对于行政公益诉讼领域检察机关是否享有调查核实权具有较大分歧。调查核实权是检察机关实现行政法律监督功能,平衡检察机关与行政机关、审判机关之间"功能秩序",发挥维护行政公法秩序和救济公共利益最大制度绩效的重要手段,理应得到法律确认。为弥补行政公益诉讼领域检察调查核实权法律依据之缺失,部分规范性文件尝试作出规定,但在适用中因违背功能适当原则而存在诸多弊端,不利于检察调查核实权在实践中展开。为解决这一难题,应在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,围绕功能适当原则和行政公益诉讼制度逻辑,从顶层设计出发,通过立法在行政公益诉讼领域确立检察调查核实权,并根据权力确立—运行—保障的程序机制,从权力结构、核实标准和强制性三个方面系统建构检察调查核实权体系。     

检察机关提起民事公益诉讼试点情况实证研究

检察机关提起民事公益诉讼试点的目的,是在现有民事公益诉讼制度框架下,验证检察机关作为起诉主体的必要性和可行性,为修法奠定实践基础.截至2016年底,检察机关提起民事公益诉讼试点已有一年半时间,各试点地区检察机关共办理民事公益诉讼案件879件,其中诉前程序案件120件,提起民事公益诉讼57件,行政公益附带民事公益诉讼1件.试点一年后,办案数量呈爆发式增长,起诉案件类型和办理案件数量分布出现均衡化发展的势头.试点基本验证了《实施办法》中关于线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任和诉前程序等规定的可行性.此外,统计数据和个案剖析也显示,检察机关提起民事公益诉讼相对于其他主体在调查取证、整合各方资源和抑制滥诉方面确实更具优势.对于试点暴露出的问题应理性对待,妥善解决.     

行政公益诉讼制度目的检视

行政公益诉讼已开展四年有余，有关行政公益诉讼的目的，理论界和实务界仍然存在着巨大争论。从理论、制度和实践来看，检察机关以直接保护特定领域的公共利益为目的开展行政公益诉讼，不仅身份尴尬、思维受限、力所不及，还模糊了检察机关作为国家法律监督者的宪法定位。行政公益诉讼的开展只能以督促在特定公益保护领域负有监督管理职责的行政机关依法行政为目的，通过督促行政机关纠正违法行为或不作为来促进依法行政，使相关行政机关真正成为国家利益和社会公共利益的第一顺位捍卫者。     

行政公益诉讼中被告依法履行职责的判断标准及其程序应对

对行政机关依法履行职责如何判断是检察公益诉讼中公认的核心问题。依法履行职责的判断须同时覆盖到行政处理决定的作出阶段和实现阶段。以行为要件、职权要件、结果要件作为判断标准是经由指导性案例、司法文件和司法解释所表明的实务立场。与采用行为标准相比，采用谋求公益受损状态“有效消除”的结果标准，更有利于确保行政公益诉讼的制度效能。行政公益诉讼审理阶段依法履行职责的判断标准应严于诉前程序阶段。审理阶段被告依法履行职责而使诉讼请求全部实现时，撤回起诉方案成为优先于变更诉讼请求方案的选项，背后的原因可从法院、行政机关、检察机关的角度进行反思性分析。为增强公益诉讼检察权的正当性与合法性，撤回起诉方案应从时间要件、程序要件、实体要件三个方面予以从严控制。     

行政公益诉讼诉前程序问题与展望

经过两年试点工作,行政公益诉讼制度被写进新修改的《行政诉讼法》,诉前程序作为行政公益诉讼制度的关键环节有重要价值,有利于节约司法资源、维护社会公共利益,维护检察权、行政权、审判权三者之间的平衡。但案件线索来源受限、履行职责的判断标准不明确、检察建议内容不明确等问题也较为突出。因此,在诉前程序中应扩大案件线索来源,区别制定不履行职责的判断标准以及明确检察建议的内容,如此才能使得行政公益诉讼制度得到进一步的发展与健全。     

论行政公益诉讼中检察机关的调查措施

检察机关需要通过调查措施获得必要的证据作为提起行政公益诉讼的事实依据.这些调查措施必须与行政公益诉讼中检察行为的属性相匹配,即从实体上来讲是法律监督、行政行为监督、重点监督以及能动监督,同时还受到二阶段制度设计、举证责任倒置以及非处分性等程序安排的影响.为此,调查制度的设计应当首先明确“合理怀疑”与“合理确信”的二阶证明标准.在此基础上,相关规定明确行政机关以及相关当事人法律上的配合调查义务,在例外情形下才适用强制措施.此外,检察机关也应当考虑常态化的法律监督制度以提高检察的效能.     

行政公益诉讼对违法行政行为的监督规制

行政公益诉讼监督规制“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”违法行政行为是法治监督体系的丰富和监督行政法律制度的拓展。各级检察机关树立“双赢多赢共赢”监督新理念聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权等领域积极主动“发现‘致使公益受侵害’违法行政行为”、“诉前督促履行职责”、“提起行政公益诉讼”构建检察监督新格局释放检察监督新活力。行政公益诉讼规制行政机关行政权力行使促进行政管理方式优化和效率提高推进依法行政守护公共利益。     

试论检察机关提起民事公益诉讼的有效方法

在目前的司法实践中，检察机关提起公益诉讼主要采用提起民事诉讼、支持民事诉讼或者利用检察机关作为法律监督机关发出检察建议或调解的非讼方式。具体采用何种方法要看具体情形而定。检察机关提起民事公益诉讼的程序一般要经过立案、调查取证及起诉等阶段。从现有的法律规定来看，对检察机关开展民事公益诉讼还没有具体的规定，亟待从立法上加以规定。     

检察行政公益诉讼“等”外领域探索

检察行政公益诉讼的直接目的是督促行政机关依法履职,根本目的是维护公共利益,违法行为要件与公益损害要件应有机衔接,如行政机关不依法履职对公共利益造成损害,检察机关就依据相关行政法律规范督促行政机关依法履职。检察公益诉讼“等”外领域探索空间比较广阔,但基于遵循权力谦抑原则,只有在行政机关不依法履职导致公共利益受到较严重侵害或存在现实紧迫的重大危险,才存在启动检察行政公益诉讼程序的必要性。