“后扶贫时代”相对贫困治理与乡村振兴的协同逻辑及政策选择

2020年脱贫攻坚取得胜利以后，我国治贫阶段进入“后扶贫时代”,扶贫工作重心也由消除绝对贫困进而转向相对贫困治理。当下，乡村振兴仍然聚焦解决“三农”问题，实现农业强、农村美、农民富的总目标，其最艰巨最繁重的任务在农村，最突出最首要的问题便是相对贫困治理。从政策协同理论的视角看，相对贫困治理与乡村振兴在协同主体、协同内容与协同机制三个维度具有内在逻辑关联。为此，可通过主体协同共治、内容衔接共通和机制协同互促的方法来促进其有效协同，并从巩固脱贫攻坚成果、建立多维识别标准、统筹城乡相对贫困治理、转换“输血”扶贫模式等四个层面的政策选择来提升贫困治理效能，实现乡村全面振兴。     

后小康时代我国相对贫困治理的内在动因及现实路向

全面建成小康社会并非意味着我国贫困问题的彻底终结,后小康时代我国减贫工作将面临重大战略转型,即由整体性消除绝对贫困转向持续性化解相对贫困。聚焦相对贫困治理,是推动我国经济实现更高质量发展的路向选择,是消减返贫和新致贫风险的现实要求,是破解"精神贫困"与"能力贫困"难题的应有之义,是促进社会公平正义和人的全面发展的基础保障。应以综合协同思路凝聚治理合力,实现贫困治理由"超常规"向"持续性"转型,协同推进贫困治理与区域综合开发及社会保障建设,巩固"扶志扶智"长效机制,不断满足人民美好生活需要,着力化解发展不平衡不充分的问题。     

后扶贫时代的贫困问题及治理

2020年是国家实施扶贫战略的一个分界点。2020年我国贫困人口实现脱贫,贫困县全部“摘帽”,消除区域性整体贫困。然而,后扶贫时代并不意味着彻底消除了贫困。即便在经济发达的国家和地区,依然会有贫困人口的存在,后扶贫时代仍会存在相对性、结构性、集中性的贫困问题。针对后扶贫时代的贫困特点,防止贫困人口返贫,应转变减贫思路,将扶贫为主的治理机制转向防贫为主的针对相对贫困的治理机制;加大政策支持,建立健全防止返贫长效监督机制;建立分级预警监测机制,实行动态管理;强化综合社会保障措施,做到应保尽保;加强减贫工作人才队伍建设,为长效减贫提供强有力人才支撑。     

乡村振兴背景下深度贫困区减贫治理的中国模式及经验

贫困治理是一道世界性难题，我国深度贫困地区的脱贫攻坚从制度层面和实践层面检验了贫困治理的中国模式。中国减贫治理在脱贫标准上以多维识别为基础，坚持货币标准识别与非货币识别的统一，坚持微观识别与宏观分层识别相统一。在减贫治理机制上，强化市场治理与央—地“垂直”治理、东西部“横向”治理、基层“精准”治理联动，形成央—地扶持、社会参与、市场选择等多元主体互动。在减贫治理制度建构上，农村集体土地所有制下统分结合的双层经营体制和以“底线”公平与“差序”公平为特征的城乡社会保障制度为贫困治理提供了坚实的制度基础。乡村振兴期间，通过延续减贫治理中农村基层治理的模式与经验，加速实现农村集体土地与产业的优化组合，全面推进乡村振兴与城市化进程双向驱动，最终高质量推进城乡共同富裕。     

农村贫困治理中的政策依赖行为及其矫正

共同富裕是我国贫困治理的终极目标，也是全国人民共同的期盼。充分发挥政策效应，采取有效的政策干预已成为推进农村贫困治理、实现共同富裕的重要手段。在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡阶段，脱贫群众由于长期接受超常规政策的扶持，产生了政策依赖行为，脱贫致富的内生动力不足已经成为全面推进乡村振兴战略的制约因素。因此，必须进一步发挥政策导向作用，持续优化贫困治理政策搭配组合，根据不同类型的政策依赖行为分类施策，增强群众内生动力，消除其依赖心理，完善贫困治理风险防范机制，为全体人民迈向共同富裕奠定基础。     

可持续视角下农村贫困治理的路径探索

农村扶贫开发是一项系统工程,不仅政策设计和制度建设要立足长远,而且要在解决贫困人口生存问题的基础上,提升他们的可持续发展能力,使贫困治理效应常态化。要通过消除贫困生成的制度因素、培育贫困治理的内生动能、构建复合多元的贫困治理体系、优化扶贫治理机制等举措,从根本上治理贫困,防止脱贫后的返贫及贫困再生等问题,让贫困人口真正脱贫致富。     

跨越“贫困陷阱”的中国道路与历史经验——兼谈破除“陷阱论”的中国特色反贫困话语建构

"贫困陷阱"是指发展中国家或地区在现代化道路上处于贫困的恶性循环。新中国成立伊始就面临着包括人均资源少、支柱产业缺失、资本积累不足、难以进行扩大再生产等在内的跨越"贫困陷阱"的难题。当前,在西方对中国跨越"贫困陷阱"持怀疑态度的境况下,中国却在发展中成功跨越了"贫困陷阱",彻底解决了深度贫困问题,取得了脱贫攻坚战的全面胜利,破除了"陷阱论"迷雾,形成了中国特色反贫困理论和话语体系。中国跨越"贫困陷阱"所取得的历史性成就,根源于始终坚持中国特色社会主义道路、坚持中国共产党的全面领导、坚持以人为本和以人民为中心的发展思想。总结中国跨越"贫困陷阱"的成功经验,既能为巩固脱贫成果、开展相对贫困治理提供思路,又可为世界减贫治理提供借鉴和参考。     

从“投放-遵守”到“参与-反馈”：贫困治理模式转换的内生动力逻辑

当前我国正处于全面建成小康社会的决胜之际,也是打赢脱贫攻坚战的决胜之时。为实现"坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制"目标,如何激发内生动力以消除相对贫困形成长效机制,就成为当下理论探讨的重点。内生动力的激发有其深层的价值论基础,需要我们从理论上对其形成机理做全面而深入的剖析,从而找到激发内生动力的恰当方式。这首先需要通过对扶贫工作常见的"投放-遵守"工作模式之历史作用和现实困境的揭示,发现它通过价值评价体系释放影响的机理,进而分析这一模式在激发内生动力方面的劣势和不足,廓清它与激发内生动力的预期目标之间的矛盾。在对这一矛盾的阐释中展开价值评价体系在激发内生动力方面发挥作用的一般原理,从而提出一套激发内生动力的正反馈系统——基于"参与-反馈"模式的扶贫工作新思路,即牢固树立以人民利益为导向的贫困治理价值体系,形成多方共同参与,多维解决贫困,整体协同推进的系统有效的贫困治理保障机制。     

城市贫困治理的时空正义性:理论认知与实践行动

全面小康时代,反贫困的重点和领域发生了改变,解决相对贫困成为主题。城市贫困是相对贫困的主要表现,城市贫困治理在当前具有时空正义性和紧迫性。从时间正义性看,全面小康社会建成后扶贫关注领域的转向、新型城镇化进程中流动人口经济安全的脆弱性、老龄化社会的加剧等让城市贫困治理成为一种至善至道的治理重点取向;从空间正义性看,城市成为现代化进程的主要场域,城市的共富和城市治理现代化是国家治理体系现代化的主要空间领域,城市贫困治理是社会主义本质特征的城市空间表达。这种正义性认知的构建,促进了城市贫困治理的时期转型,要求全面梳理城市贫困的类型和人群特征,采取内源性突破和外源性完善的行动体系,提升治理效能。     

如何识别相对贫困：海外研究的学术谱系与前沿动态

治理相对贫困是推动共同富裕的关键环节，其前提是准确识别相对贫困群体和精准测量相对贫困程度。相对收入贫困、多维贫困、增长性贫困和主观贫困是海外学界研究相对贫困的经典视角。相对收入视角将个人或家庭收入与国民收入中位数的特定比例相比较，以此确定相对贫困人群及其分布。这种方法简单灵活但维度单一。多维贫困视角较为全面地反映了相对贫困人口的贫困状况，其核心步骤是多维指标体系的构建和各指标阈值的确定。增长性贫困视角来源对增长与减贫关系的反思，这类研究主张将提升经济发展质量、促进社会公平和培育贫困人口能力有机结合。主观贫困视角承袭了贫困心理学的研究传统，注重相对贫困群体的自我感知和阶层定位，但因其充满主观色彩而遭受诟病。鉴于中国贫困治理议程已由解决绝对贫困问题转向治理相对贫困，对海外相对贫困识别方式展开谱系梳理与前沿追踪，能够为学界探讨中国相对贫困治理问题、精准测量和识别相对贫困人口、绘制中国相对贫困人口的空间分布图提供理论参考。     

共同富裕背景下相对贫困治理的实践类型及其机制

与绝对贫困治理不同,相对贫困治理并非仅从物质层面消除贫困和缩小收入差距,而是一项以普惠性政策助推和社会进步变革的方式实现全体人民物质和精神层面同时富裕的系统工程。已有研究多聚焦于相对贫困概念、表征和社会后果等,对其类型有所探讨,但存在交叉和兼容,且机制提炼不足。根据“个体内在禀赋-社会外部支持”分析框架,本研究将相对贫困划分为外部抑制型、内源诱发型、双弱型和双强型四类,并在此基础上提出了党政统合下的“感知-增能型”学习和“接收-迭代型”学习的双重学习模式。两种学习模式并非独立,而是以串联形式协同推进相对贫困治理。研究对不同主体在相对贫困治理中的角色与互动机制进行分析,超越了党政统合治理模式自上而下的单向解释,亦为相关职能部门提供有益参考。     

制度优势转化为减贫效能——中国解决绝对贫困问题的制度逻辑

中国历史性地解决了绝对贫困问题,有力彰显了中国政治和制度优势。政治体系的相关制度要素通过影响减贫政策定位、演进、执行和扩展等环节而转化为减贫效能。在政策定位环节,社会主义制度属性决定了摆脱贫困是国家治理的优先议程,规定了以人民为中心的减贫理念。在政策演进环节,实事求是的决策原则要求因地制宜制定减贫政策,民主集中的决策体制确保了减贫政策科学精准,而改革创新的治理优势推动了减贫政策与时俱进。在政策执行环节,中国发挥党政治理结构优势,通过党的政治领导和协同联动,形成了以各级党委和政府为中心,多边主体参与其中的政策执行结构,确保了减贫政策纵向到底、横向到边和内外联动。在政策扩展环节,为解决扶贫人员和资源短缺问题,中国发挥集中力量办大事的制度优势,推动减贫政策扩展到全社会。从政治体系视角阐明中国减贫的制度逻辑,为理解中国特色减贫道路提供了新思路。     

新发展格局下乡村“产业—生态”协同振兴进路——基于县域治理分析框架

县一级在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节,县域治理是推进国家治理现代化的重要一环。改革开放以来,从改革初期集中连片贫困重点片区和贫困县扶贫开发到21世纪初"国定贫困县"实施参与式扶贫,再到新时代"贫困县全部摘帽",县域贫困治理构成了中国减贫实践的独特进路。当前,在我国"三农"工作任务发生历史性转移的新阶段,仍需要以县域治理的独特进路持续巩固拓展"县域"脱贫攻坚成果、接续衔接"县域"乡村振兴实践。然而,既有研究成果未能从"县域治理"维度聚焦脱贫攻坚与乡村振兴的衔接性以及揭示增强"县域"乡村振兴自主性的政治经济学逻辑。因此,在新发展格局决策导向下,亟须找准县域乡村振兴突破口和切入点,塑造基于城乡经济社会大循环的"空间结构共生型"县域乡村振兴进路,完善乡村振兴县域治理框架。回顾党的十九大以来我国乡村振兴政策取向,推进县域乡村"产业—生态"协同振兴已成为地方政府的优选方案。这就要求深化新发展格局下县域乡村"产业—生态"协同振兴的逻辑框架、实践模型、实施原则和集成路径研究,为形成县域乡村人与自然和谐共生新格局提供有益参考。     

系统化构建与体系化运行:后脱贫攻坚时代返贫风险治理的政策框架

我国脱贫攻坚战全面胜利之后，防治返贫成为“后脱贫攻坚时代”须高度关注并有效破解的重要课题，是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的首要任务。返贫风险的防范与治理是一项系统工程，有必要在明晰其系统逻辑的基础上，构建一套系统性的治理框架。基于风险管理观念以及相关理论，立足返贫风险的发生规律和现实预测，可构建一个以“风险因子—政策体系—运行环节—应对机制”为核心的系统化返贫风险治理政策框架：针对灾害、产业、就业、医疗、教育等重点返贫风险因子，明确政策体系的基本理念、价值目标、运行原理、政策主体、责任配置，通过动态监测、协同治理、政策帮扶、督查考核等施策机制，实现监测、准备、帮扶、评估各政策环节的体系化运行。该框架旨在通过提升“系统化”和“体系化”，来矫正实践中返贫风险应对的“零散”和“断点”式局面，进而为后脱贫攻坚时代的接续贫困治理提供制度性启鉴。     

“十四五”时期我国社会救助制度改革的目标与任务

“十四五”时期我国完成现阶段脱贫攻坚任务后将开启以解决相对贫困问题为目标的新的贫困治理阶段,社会救助制度在此期间应该发挥更加积极的作用。本文在总结“十三五”时期我国社会救助发展成绩和短板的基础上,提出了“十四五”时期社会救助改革与发展的基本目标和主要任务。本文认为,“十四五”时期社会救助应该转向以治理相对贫困为目标,继续提高社会救助的公平性,着眼于更高的社会效益和运行效率。为此,“十四五”时期应该提升社会救助的贫困识别标准,扩大社会救助的行动体系,优化社会救助制度体系,加强服务救助体系建设,并加强和优化社会救助的管理体系。     

攻下最后5％深贫堡垒

深度贫困地区能否顺利完成脱贫攻坚任务,是决定脱贫攻坚战能否打赢的关键。进入收官之年,还有剩下5%的贫困人口、10%的贫困县有待脱贫摘帽,这些地区贫困程度深、基础条件差、致贫原因复杂,是消除绝对贫困的最后堡垒。2020年,我们将一鼓作气、乘势而上,保持攻坚态势、强化攻坚责任,确保脱贫攻坚目标任务如期全面完成。     

既要看数量更要看质量——探索建立稳定脱贫长效机制

广西崇左市龙州县位于中越边境,是国家扶贫开发工作重点县。走进龙州县扶贫办主任黄华山的办公室,“2019~2020年脱贫攻坚作战图”的大牌子吸引了《瞭望》新闻周刊记者注意,龙州县在2018年8月已正式脱贫摘帽,但这里的脱贫攻坚依然热火朝天。作战图列着“全县贫困状况分布图以及年度减贫情况”“龙州县脱贫攻坚指挥部以及各乡(镇)脱贫攻坚主战场主要负责人”等内容。崇左市委常委、龙州县委书记秦昆说,虽然龙州已实现脱贫摘帽,但并不意味着扶贫工作画上了句号,扶贫产业的后续发展、脱贫成果的巩固和提升等任务依然艰巨繁重。     

建立解决相对贫困长效机制：财政扶贫政策的“进”与“退”

全面建成小康社会后,中国贫困治理转入解决相对贫困阶段。瞄准共同富裕,构建减贫长效机制的财政政策体系需要立足居民收入、财产收益与公共服务等三个基点,注重制度红利和能力提升对相对贫困群体收入增长的潜在贡献。实现共同富裕需要对既有财政扶贫政策进行"有进有退"式甄别,短期重点在"稳",稳定收入增长趋势;中期重点在"调",调整贫困群体收入重心,增加劳动收入和财产性收入占比;长期重点在"增",通过深化改革,破除制约城乡二元结构对增收的体制机制障碍,增强贫困群体的人力资本积累能力。     

志智双扶助力脱贫攻坚

从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫精准脱贫战略,贫困群众的自我发展能力的提高是一条主线。为如期打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会,解决深度贫困地区贫困群众的贫困问题是重点,在顶层设计逐渐完善的情况下,激发贫困群众的内生动力是重中之重。政策宣传、乡风文明建设、技能教育培训、制度保障对于激发内生动力尤为重要。坚持扶贫与扶志扶智相结合,助力脱贫攻坚,为乡村振兴战略的实现奠定基础。     

上海破题相对贫困

按照我国推进反贫困事业进度推算,今年我国现行标准下农村贫困人口将脱贫,贫困县将全部摘帽,区域性整体贫困将成历史,接下来的反贫困治理重点、难点将从显性的绝对贫困转向更加隐蔽的相对贫困。与物质财富匮乏造成的绝对贫困相比,相对贫困往往参照特定群体而言,如同一时期,不同地区或不同阶层成员之间因生存水准差距较大造成的贫困。