备案审查与合宪性审查关系重构

按照《中华人民共和国立法法》的规定，备案审查机构发现法规“同宪法相抵触”，可以进行处理。理论界于是认为备案审查制度包含了合宪性审查职责，但这种理解存在很多难题。在本质上，备案审查是一种立法监督制度，以合法性审查为主要职责，发挥间接的宪法监督功能。虽然在备案审查中直接依据宪法进行审查有法律空间，但该工作存在现实局限性，表现为直接同宪法相抵触的法规数量少、发现难，且审查机构没有能力从涉宪法的规范性文件中发现、处理真正的宪法争议，也不会质疑法规的依据是否合宪。备案审查实践中从未依据宪法进行过实质性审查。将备案审查与合宪性审查混淆在一起，不利于合宪性审查制度建设。我国正在建设以全国人大宪法和法律委员会为中心的集中式的合宪性审查制度，它排斥在备案审查中进行合宪性审查。修改《中华人民共和国立法法》时应当建立备案审查的合宪性审查提请机制，让备案审查为合宪性审查提供案源和动力，实现两者的衔接协调和共同发展。     

党内备案审查机关的合宪性审查职能

党内备案审查机关应当承担初步的合宪性审查职能，有权向全国人大常委会提出针对党内法规的合宪性审查处理建议。《党内法规备案审查规定》第11条有关合宪性审查的规定应当符合《宪法》中宪法解释权、宪法监督权以及保证宪法实施义务的规范意旨。全国人大常委会的合宪性审查权派生于宪法解释权，这是一种终局性的合宪性审查权。党内备案审查机关履行的是保证宪法实施义务，它可以宪法为依据对党内法规进行审查，但不能作出终局的合宪性审查结论。在审查标准上，合宪性审查对于党的领导和监督保障法规应当以比例原则为审查标准，而对党的组织和自身建设法规实施审查则以是否具有“超越宪法和法律的特权”为标准。     

党内法规备案审查衔接联动机制的规范阐释与制度优化

党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的组成部分,是提升党内法规的质量与合法性,推进法治中国建设的重要制度安排。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合党和国家备案审查机关及其治理体制,从而塑造了中共中央办公厅的职权型合法性审查与全国人大常委会法工委、司法部的授权型合法性审查互动关联的党内法规“双轨制审查”组织结构和差序性权力关系。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排,实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。党政分工与组织协同的组织逻辑、政治与法治平衡互动的价值逻辑、多元化治理的治理逻辑共同提供了党内法规备案审查衔接联动机制规范建构的理论依据。在现阶段,应当从强化审查监督的实效性、提升机制治理的全面性、增强机制运转的保障性等方面持续优化党内法规备案审查衔接联动机制,最大限度激活机制的法治效能。     

省级人大常委会在合宪性审查工作中的宪制角色

省级人大常委会是连接全国人大和其他各级地方人大之间关系的纽带,在合宪性审查工作中具有重要地位,但是否具有合宪性审查权却在制度上不明确,学术上有争议,实践中不统一。根据我国的宪制安排和合宪性审查的功能需求,省级人大常委会作为宪法遵守和执行的保证者与地方性法规的批准者,并不具有合宪性审查权,也不适宜从事合宪性审查工作。省级人大常委会应在其职责中穷尽合法性审查、必要时提出合宪性审查报告或要求,做好有关立法事实的搜集、甄别和认定等工作协助全国人大常委会开展合宪性审查,并及时将全国人大常委会的合宪性审查决定落到实处。     

省级人大常委会参与合宪性审查的空间和机制

省级人大常委会参与合宪性审查,对推进我国合宪性审查工作体系化具有重要作用。自地方扩容立法以来,地方立法主体"数量多、能力低"的现状、地方立法的本土化趋向和宪法变迁共同增加了地方规范性文件的违反宪性风险。而现有的规范性文件备案审查制度因其固有体系缺陷,不足以促进合宪性审查的有效实现。在实定法层面,《宪法》《立法法》等相关法律为省级人大常委会参与合宪性审查提供了制度空间;在理论层面,对地方人大监督宪法制度的学说探讨有力支撑着省级人大常委会参与合宪性审查的展开。在比较法层面,美、日、德、法等国的合宪性审查制度体系亦成为我国省级人大常委会参与合宪性审查的域外立法参考。省级人大常委会参与合宪性审查应以《立法法》第九十九条的审查要求权为核心,嵌入筛查机制进行合宪性预审,最终确立省级人大常委会的审查原则、明晰地方规范性文件的审查范围、注重与全国人大常委会的衔接协作"三位一体"的机制构建。     

合宪性审查的地方制度构图

法律法规之外的地方规范性文件是否可能直接违宪,以及其违宪问题由谁处置和如何处置的问题,构成了合宪性审查地方制度的核心关切。规范性文件备案审查体系是合宪性审查制度构成中最全面、最有效的制度实现载体。目前的地方立法对备案审查中合宪性标准的规定整体上呈现出一种谨慎的姿态。究其原因,国家立法对合宪性审查职责配置模糊、“违宪”责任观念上存在误区、合宪性审查地方实践需求不强等多重因素,严重抑制了针对地方规范性文件合宪性审查的地方立法。一直以来,理论界和实务界共筑的“地方人大宪法监督”学说却有力地支撑着合宪性审查地方工作的展开。合宪性审查的地方制度正是由以地方人大宪法监督为主导、同级“一府一委两院”自我纠错为补充的合宪性审查工作体系所构成。     

合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系

成立全国人大宪法和法律委员会为推进合宪性审查工作提供了组织保障,并将问题转向"如何开展合宪性审查工作"。长期以来,我国针对规范性文件的审查存在三种模式,即合宪性审查、合法性审查、适当性审查。从审查实践来看,三者界限的模糊已经严重影响了合宪性审查功能的发挥,因此有必要对三者的区别进行厘清。合宪性审查、合法性审查、适当性审查最主要的不同体现在审查内容上。一方面,合宪性审查的本质是对下位的初级规则是否违反作为初级规则效力基础的次级规则进行审查,合法性审查的本质则是审查下位的初级规则是否抵触上位的初级规则;另一方面,合宪性审查是审查下位法是否违反宪法中规定的"什么是有效的立法"的标准,包括形式标准和实质标准,而合法性审查则主要审查下位法是否符合上位法的立法目的。同时,与合宪性审查和合法性审查都针对下位法是否超越上位法设定的框架不同,适当性审查是在上位法的框架内针对下位法的立法裁量是否适当进行审查,过度禁止、不足禁止和恣意禁止分别构成了立法裁量权行使的上限、下限和边限。合宪性审查、合法性审查、适当性审查三者虽然存在不同,但也具有联系。在实际操作中,应当遵循"先合法性审查、再合宪性审查、最后适当性审查"的阶层性审查次序。     

论功能视角下规范性文件备案审查标准体系的完善

规范性文件备案审查标准体系是规范性文件备案审查制度的核心部件和关键元素。然而,法律与法律、法律与实践、国家机关与国家机关之间关于规范性文件备案审查标准的规定并不统一,个别甚至存在矛盾与冲突,从而严重影响规范性文件备案审查功能的正常发挥。规范性文件备案审查具有维护法制统一、保证中央令行禁止、保障人民权益和提高规范性文件质量四大制度功能。从实现制度功能需求出发,合法性、合宪性、政治性和合理性应当成为规范性文件备案审查的四大审查标准。这四大标准既各具独自丰富的内容,又相辅相成、缺一不可,共同构成了一个统一、科学、完整、可操作的规范性文件备案审查标准体系。     

地方人大常委会在合宪性审查中的作用及其展开

合宪性审查是宪法赋予全国人大常委会的职权,这正是基于全国人大常委会享有宪法解释权,而不具备宪法解释权的地方人大常委会可以在依据不同类型宪法规范开展备案审查时对合宪性审查发挥一定作用。省级人大常委会在根据宪法积极规范实施的备案审查中发挥辅助审查作用,通过考察立法事实来确定被审查规范是否充分执行了宪法意旨,为全国人大常委会开展合宪性审查提供依据;地方各级人大常委会在根据宪法消极规范实施的备案审查中发挥初步审查作用,通过考察被审查规范是否抵触宪法的价值判断,初步筛选出合宪性疑虑后提请全国人大常委会进行合宪性审查。为了保证地方人大常委会在全国人大常委会合宪性审查工作中发挥实效,应当在程序和实质上确立一些审查要件,并为这些审查要件设计配套的审查判断和报告机制。     

法律案合宪性审查的程序、事项与方法

法律案的合宪性审查是立法机关在立法过程中对法律案是否符合宪法进行的自我、事前控制形式,是我国合宪性审查机制的重要组成部分。在不存在根本性制度障碍的前提下,先行激活法律案的合宪性审查对于提升宪法实施和宪法监督水平,维护宪法的权威性具有非常重要的实践意义。《立法法》设定的审议程序(包括“前置性”审议程序与正式审议程序)蕴含着对法律案进行合宪性审查的契机。立法机关可以根据我国宪法在内容构造上的特点,立足于本国立法的现实需要并借鉴其他国家的合宪性审查经验,将合宪性审查的对象锁定在法律草案在内容上最有可能涉及违宪的某些具体事项上,如此才能提高审查效率;针对较为具体的审查事项,立法机关需要创造性运用“抽象公益条款的禁止”“平等原则的过滤”以及“比例原则的审视”等方法,有效地排除法律草案中的违宪情形,稳健地推进与我国国情相适应的合宪性审查工作。     

论合宪性审查的政治决断和制度推进——基于党的十九大报告的解读

党的十九大报告作出“推进合宪性审查工作”的政治决断,为加强宪法实施和监督、维护宪法权威指明了制度化路径.推进合宪性审查工作,不能照搬照抄西方的违宪审查模式,而是应当在廓清合宪性审查基本概念的前提下,根据十九大报告的精神推进合宪性审查的制度和实践.十九大报告提出推进合宪性审查工作的原意,是通过合宪性审查加强党的领导,增强党中央权威和集中统一领导.因此,推进合宪性审查工作,应当借助现有的制度资源,建立以全国人大常委会为主体的合宪性审查制度,重在合宪性审查的能力提升,探索出一条中国特色合宪性审查的可行道路.     

《对外关系法》与合宪性审查制度的新发展

2023年6月28日,十四届全国人大常委会第三次会议审议通过的《中华人民共和国对外关系法》第30条第2款明确规定“国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触”,这是我国法律文本首次明确条约与宪法之间的效力关系以及真正在制定法规则体系中确立了“宪法至上”原则。根据《对外关系法》的相关规定,新修订的《中华人民共和国立法法》所确立的以全国人大常委会行使合宪性审查职权为核心的合宪性审查制度,不仅使得审查对象的范围得到了拓展,更重要的是合宪性审查有了新的法律依据。宪法规定、宪法原则和宪法精神可以成为合宪性审查的确定性标准。因此,《对外关系法》的正式实施为我国合宪性审查制度注入了新活力,使得作为国家根本法的宪法在制定法规则体系中获得了最高的法律权威,有助于推动宪法实施,维护宪法权威。     

备案审查更须积极作为

党的十八届四中全会《决定》提出:"健全宪法实施和监督制度","加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件"。党的十八届三中全会《决定》提出:"完善规范性文件、重大决策合法性审查机制","健全法规、规章、规范性文件备案审查制度","通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切"。省委、省人大常委会对加强规范性文件备案审查工作也都提出明确要求。强化规范性文件备案审查监督,维护国家法制统一、尊严和权威,至关重要,任重道远,更须积极作为。近日,省十二届人大常委会第四十九次主任会议审议通过了《安徽省     

西方违宪审查制度及借鉴意义——以德国宪法法院模式为例

违宪审查作为维护宪法权威性审查的重要制度,在我国的现行体制中仍存在不足。德国作为通过宪法法院这个特设的专门指向性违宪审查机构来完成合宪性审查,在违宪审查的主体、管辖权、程序及效力上有其存在优良。本文在通过分析德国宪法法院模式的优劣,并透视中国违宪审查制度中存在的不足,试借鉴德国宪法法院这一专门机构设置与运作中的经验,结合中国特色,探索出一条更适合中国违宪审查制度发展的道路。     

首个正式宪法解释案值得期待

没有宪法解释,就没有合宪性审查。开展宪法解释活动是健全保证宪法全面实施的体制机制的重要内容,也是开展合宪性审查的必经环节和绕不过的程序。"可以说,每一次合宪性审查实践,都可能涉及对宪法相关问题的研究,都会涉及对宪法相关内容的理解和把握。"全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰指出,启动合宪性审查。     

规范性文件备案审查:原则、范围及标准

党的十八届四中全会明确提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施.加强备案审查制度建设实为加强宪法实施的重要一环.规范性文件备案审查应坚持服务国家工作大局、集体行使监督权、“备”与“审”有机结合的原则.根据监督法的规定,需报备规范性文件制定主体为县级以下人民政府.但在行政权下放、“强镇扩权”的背景下,乡级人民政府也应纳入需报备规范性文件制定主体范畴.备案审查的标准为适当性原则,可以具体化为合法性审查和合理性审查.其中明确提出,检察机关要把法律监督纳入法治监督体系.要正确实施这一举措,必须正确理解其深刻的内涵.     

人民代表大会制度下检察机关一般监督权的配置

人民代表大会制度下的一般监督检察权是指检察机关对行政法规、地方法规、行政规章、规章以下规范性文件及司法解释等具有普遍约束力的规范性文件的合宪性、合法性,依法请求有关机关审查处理的活动。由此可见,一般监督检察权的权力主体是检察机关,权力客体是具有普遍约束力的规范性法律文件,权力内容是对上述法律文件是否遵守宪法、法律实施检察监督,其权力行使方式是向有关机关提起合宪性、合法性审查的请求,但自身不享有直接审查或评判上述法律文件的权力。     

关于宪法诉讼制度的理性思考——兼论律师在宪法诉讼制度中的作用

宪法诉讼制度是指解决宪法争议的一种诉讼形态,它是由特定机关根据当事人的请求而进行的审查法律是否违宪并作出裁判的制度。我国宪法规定:宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。但在我国,宪法却作为一种政治宣言,长时间地被闲置,成了“闲法”。将宪法引入诉讼,先由人民法院对抽象行政行为进行合法性审查,建立我国的抽象行政行为合法性审查制度,积累相关经验、培养相应专事违法、违宪审查之律师、法官人才队伍。后由特设的宪法法院对法律进行合宪性审查,建立我国宪法诉讼制度,以激活我国宪法的基本功能。笔者认为,在我国的宪法诉讼制度…     

全国人大常委会法规备案审查制度研究

全国人大常委会在法规备案审查上,长期以来采取的是备案并行主动审查的做法;《立法法》制定之后,全国人大常委会在法规审查上转而采取被动审查与主动审查相结合的做法。从实践来看,无论哪种做法均收效甚微。针对这一情况,我国应建立以重新构建的被动审查制度为主、以省级人大常委会和国务院主导的法规清理和立法评估等制度为辅的全方位、立体式、各机关互相协作的法规审查体系。     

备案审查中的政治性审查

人大常委会在备案审查工作中对规范性文件进行政治性审查，其保证党中央令行禁止、维护改革方向和精神、落实政策贯彻功能的重要性日益凸显。保证党中央令行禁止是备案审查工作的首要功能；借助备案审查确保党和国家相关政策得以落实亦是中国共产党的执政经验；维护改革方向和精神是国家处于转型期的治理需求。但由人大常委会从事政治性审查缺乏法规范上的依据，功能配置上又不妥当，加上政治性标准模糊、宽泛，导致备案审查缺乏客观性、可预期性，进而损害备案审查的权威性，还有可能僭越执政党的领导权，增添审查机关的工作负担，加大备案审查的纠错难度，减损备案审查的实施效果。因此，人大常委会应专注于依据宪法和法律开展备案审查工作，以合宪/法性审查吸纳政治性审查的方式来落实政策贯彻功能，将宪法和法律无法吸纳的政治性审查移送党的部门处理。