中央环保督察:压力型环境治理模式的自我调适—一项基于内容分析法的案例研究

本文旨在利用内容分析法全面展示中央环保督察这一中国环境治理场域下的最新治理实践。中央环保督察的启动是中央政府对压力型环境治理实践中失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适,并试图消解因上述关系失衡可能引致的合法性风险。环保督察的实施一方面实现了环保压力的再传导,并通过引导地方政府的注意力来塑造其对环境治理的长期偏好,另一方面也通过建立督查信息链改善了央地间的信息不对称。但由于环保督察内生于压力型体制,因而其领导、组织和运行的微观机制还无法摆脱对运动式治理的路径依赖,这反映了转型期中国环境治理实践的特点:复杂繁重的环境治理任务呼唤进一步完善以法治化为核心的常规治理,但替代性治理机制的匮乏使中央在短期内仍需借助高规格的环保督察来倒逼地方政府完善常规治理。     

元治理视阈下中央环保督察制度的省思与完善

中央环保督察制度的生成逻辑包括“对常规型环保治理机制的矫正纠偏”和“对环境问责制度的弥补与强化”。前者与中央环保督察制运行程序下产生的动员压力一起指向“社会协同、公众参与”的特征;后者与中央环保督察制度组织架构下产生的问责压力一起指向“党委领导、政府负责”的特征。但从长远来看,在法治思维下,中央环保督察制度存在“行政权力过度依赖与长效机制缺位”“多元治理乏力”的弊端和困境。元治理通过对自组织的组织和对治理的治理,既倡导多元治理主体的依存与合作,又强调国家在治理中的主体地位,保留了政府的影响力。这与中央环保督察制度所践行的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的环境治理逻辑具有契合性。其对中央环保督察制度中的法治进程推进、政府角色重塑、治理模式协调等方面的优化提供了参考方向。     

跨区域环境治理中纵向环境监管体制的改革及实现——以京津冀区域为样本的分析

生态环境管理机构改革和省级以下环保垂直改革实施后,在应对跨区域环境问题时,我国环境监管体制仍存在中央和地方管理职责划分不清、跨地区环保合作模式缺乏权威性、环保垂直改革不彻底等问题。为提高跨区域环境治理的有效性,我国应进一步深化纵向环境管理体制机制,优化中央与地方的环境行政权力划分与职责配置,并通过跨区域环境行政机构的设置,理顺跨区域环境治理的横纵向权力关系,实现生态文明体制改革的整体目标。     

中央环保督察的发展历程、运行机制与路径优化

环境保护督察制度在我国生态文明建设过程中有效促进了生态文明制度体系的创新发展。总结中央环保督察的发展历程、运行机制和优化路径对推进中国生态文明建设具有重要意义。从历史视角来看,我国环境保护督察主要可分为督企为主的环境监察阶段以及党政同责的环境督察阶段。从运行机制来看,纵向上中央环保督察主要通过强化党的领导以提高地方政府对生态政策的执行效力;横向上则通过全面覆盖党委、政府和市场主体等以强化监督和促进整改。为保证中央环保督察制度的有效落实,应继续积极调动群众力量以激活监督力、坚持党的领导以坚定价值取向、完善制度构建以确保长效性。     

京津冀环境治理政府协同合作研究

环境问题已成为京津冀区域一体化过程中亟待解决的问题。京津冀环境治理政府协同机制面临碎片化状况严重,缺乏协同发展利益协调补偿机制和权威的跨区域环境治理机构等困境,这主要是由协同机制法律法规不完善,GDP主导的晋升考核机制和环境治理合作意识薄弱等原因造成的。京津冀环境治理政府协同发展的研究是京津冀一体化过程中的首要任务,应加强京津冀环境治理合作理念建设,完善政府间利益协调机制,建立统一的环保机构,制定统一的环保政策,建立和完善京津冀环境治理政府协同法制体系等,以促进京津冀发展。     

走向共赢的格局:中国环境治理与地方政府跨区域合作

多年以来跨界的环境污染得不到有效的解决,已经成为中国环境治理上一个反复发作的顽症.究其原因主要在于现行行政体制的"分割性".因此,地方政府间建立跨区域合作机制不仅必要,而且是可能的.各级政府之间的"环境共治"是中国未来环境保护体系的一个发展主轴.而观念创新与区域认同意识的强化、中央政府的主动性与支持、政府间的协调与合作组织的建立、法制的保障与境外管辖权的试行,是本文对如何就环境治理进行跨区域合作的一些建议.这种环境治理的跨区域合作是一种"新区域合作主义"。     

论我国跨区域环境监管制度之完善

在环境保护领域实行跨区域监管,体现了生态环境整体性的内在要求,有助于提高环境管理效率,符合区域发展一体化的趋势。我国现有的一些环境立法规定了跨区域监管制度,但缺少连续、稳定而清晰的跨行政区环境监管政策基础,跨区域环境监管立法不完备,法律机制不健全,配套制度亟待完善,同时缺乏跨区域环境纠纷解决机制。一些国家在跨区域环境监管方面的成熟经验可供我国借鉴。完善跨区域环境监管制度,应打破经济优先和地方本位的思维定势,扩大区域协调与合作,明确跨区域环境监管协调机构,促进跨区域环境监管的法制化,同时建立和完善相关配套制度和支持体系。     

选择性回应裁量权：中央环保督察下的基层政府行为逻辑

政府回应作为探索国家基层治理问题的关键,对于建立健全现代化治理体系具有极其重要的意义。既有研究虽然表明基层政府会在中央环保督察组的高位推动下更加积极地回应民意,但鲜有研究解释为何环保督察下的基层政府回应行为存在差异化。基于中央环保督察组交办信访件等实证经验数据,尝试提出选择性回应裁量权概念用以阐释中央环保督察制度中基层政府所呈现的“强弱有别”和“虚实结合”的回应行为逻辑。基层政府行使的选择性回应裁量权,即实质回应裁量权与形式回应裁量权,构成了非常规治理机制下基层政府回应行为的基本底色。此外,基层政府采取的选择性回应裁量权往往会受到成本、历史遗留问题、可见性问题等因素的影响,进而使得高压态势下的基层政府回应民意行为不尽相同。     

环境问题社会自治:理念、逻辑与路径

环境治理所广泛遭遇的"政府失灵"与"市场失灵"说明解决环境问题仅依靠政府和市场的力量还不够,还需要社会力量的加入。依靠社会力量,加强环境问题社会自治是解决环境问题必须加以考量的选项。在实践中,公民、社区、环保NGO等和企业社会主体在环境问题社会自治中已经逐步显现出了力量。当前,需加快环境问题的制度创新,完善环境自治法律体系;加大环境自治的政策扶持,鼓励社会力量参与环境自治;政府要让渡部分环境治理权力,激发社会环境自治的活力;进一步提升环境自治主体的主体意识与治理能力,落实环境自治责任,并建立以社区为基本单位的区域环境治理机制,完善区域环境治理体系,促进环境"善治"。     

环保督察与空气质量改善:立足城市情境的效应异质性分析

作为生态环境保护领域的一项重大制度创新,中央环保督察已经成为党和政府推动生态文明建设的重要政策工具。然而,对于中央环保督察能否改善空气质量,尤其是其效果的可持续性,尚存在诸多争议。立足于匹配后的地级市数据评估中央环保督察对空气质量改善的平均效应,结果表明中央环保督察尽管在短期内显著改善了空气质量,其长期效应并不显著。然而,借助基于模型的递归分解法和随机森林法进一步发现:中央环保督察的长期效应存在显著的情境差异性:中央环保督察对于空气污染较重的城市具有长期改善效应,且东部城市尤为明显;一个城市的经济发展水平越高,中央环保督察效应越具有长效性;政府规模和财政自主性对中央环保督察效应起到截然相反的调节作用:前者的扩张会削弱长期效应,而后者的提升则会强化长期效应。揭示城市情境对督察效应的调节作用,有助于深化学界对中央环保督察长效性的条件认识,也为进一步完善该制度、提升其效能提供了重要的思路。     

党内巡视监督常态化的建构逻辑与实践向度

巡视监督常态化的建构逻辑以政治监督为主旨,以构筑“三不”治腐格局为指向,以净化政治生态为粹要,以做党和人民事业的监督卫士为归旨。基于建立巡视巡察体系的均衡系统、对政治巡视的蕴涵进行再深化、开掘多元化巡视监督方式、构建巡视工作绩效评价体系、全方位统筹巡视队伍建设等视角,巡视监督常态化的实践向度应把握政治性、整体性、创新性、实绩性、组织性五大特征,锚定政治巡视核心目标,巩固巡视巡察“一盘棋”格局,采行多元巡视方式,创设全过程绩效管理,构建巡视队伍梯次结构。     

秩序重构与整体协同:巡察村居推进乡村综合治理的运作逻辑

乡村是国家治理的基本单元和重要场域,其治理模式的选择关乎乡村振兴的“最后一公里”。巡察村居以监督下沉的方式形塑地方政府的治理权威,为乡村复杂问题的解决创造条件。乡村综合治理是依据巡察结果展开的一项系统性的治理机制。在乡村复合型治理架构内,治理结构的碎片化和村民利益诉求的多样化导致“乱村”问题长期存在,巡察村居推进乡村综合治理有效运作的内在逻辑在于通过重塑地方政府的权威,为村庄公共秩序建构赢得群众信任,通过部门联动和整体协同的方式推进乡村综合治理工作落到实处。作为地方治理创新的一种有效举措,巡察村居推进乡村综合治理模式是中央顶层设计下地方政府治理创新的产物,旨在丰富“中国之治”理论体系并促进乡村善治的实现。     

健全提高党的执政能力和领导水平制度的着力点

基于党的十九届四中全会精神,健全提高党的执政能力和领导水平制度,要聚焦坚持民主集中制、健全科学决策机制、改进党的领导方式和执政方式、完善担当作为的激励机制这四个着力点展开。坚持民主集中制,要围绕着善于集中正确的意见和正确地集中意见、坚决维护党中央权威和集中统一领导等展开;健全科学决策机制,要围绕着坚持民本决策、强化决策调研、深化决策论证展开;改进党的领导方式和执政方式,要围绕着健全“三执政”的制度体系,增强各级党组织的政治功能和组织力等展开;完善担当作为的激励机制,要紧扣为官“不想为”“不敢为”“不能为”,着力解决担当作为的深层次问题。     

中国大气保护公共支出的绩效评价——基于各地区环境数据的比较分析

对我国各省的大气环保支出的绩效进行评价表明,大气公共支出绩效的提高与地方环保机关的工作水平和工作效率紧密相关。在客观条件一定的情况下,地方环保部门是能够通过自身效率的提高来促进大气环境的改善。     

西部城市环保能力建设亟待加强——以桂林市为例

随着国家对环境保护监管力度的不断加大和环保工作范围的扩大，现有的环保能力特别是西部城市环保能力已不能完全适应新形势下环保工作的需要，因此，加强西部城市环保能力建设已成为当务之急。     

碎片化网络舆情下主流意识形态话语权探析

意识形态话语权是社会思潮中引导民心、决定社会舆论走向的能力。网络技术的扩展、网络社会的民粹化走向及个别地方意识形态工作的虚化、弱化、仪式化,导致碎片化网络舆情逐渐占据社会舆情场,甚至出现主流意识形态被碎片化网络舆情“牵着走”的混乱局面。泛滥的网络舆情催生“鸡毛蒜皮效应”、“长尾效应”“羊群效应”“晕轮效应”和“尺蠖效应”,加剧了主流意识形态丧失话语权的风险。网络时代建构主流意识形态话语权已迫在眉睫,需要增强意识形态吸引力、提高网络空间治理能力、控制舆情事件并进行专业化处理、加强网络舆情有效预判和政策的合理统筹等。     

垂直管理部门监督机制探析

我国垂直管理体制的实施相应地带来了监督机制的变动。现有的垂直管理部门,在监督机制方面存在着监督主体相对单一、监督权力过于集中以及制度不够成熟等问题。实践中,应完善统一管理制度,确实树立派驻（出）机构独立监督的权威;积极构建开放性的多方监督机制,克服监督主体相对单一的问题;发挥人大监督作用,创新监督方式;以制度建设为重点,切实加强对派驻（出）纪检监察机构的监督。     

隐性动态贫困的识别与治理——兼论反向国债作为扶贫济困新思路的可行性

“隐性动态贫困”的识别与治理是一个世界性难题,也是我国扶贫济困工作未来所面对的主要挑战。传统治理工具主要应对“绝对贫困状态-相对贫困状态”路径及存在可识别的贫困表征的相对贫困问题,较难对“非贫困状态-相对贫困状态”路径的相对贫困问题进行有效的识别与应对。以“隐性动态贫困”问题的有效识别与应对为目标,国家应推出反向国债作为一种新的扶贫济困的治理工具,以作为传统扶贫济困治理工具的补充,为相对贫困中的“隐性动态贫困”问题的识别与治理提供新思路。