设区的市立法同质化问题之破解

自2015年地方立法权扩容以来,设区的市法规数量的迅速增长强化了市域治理的规范供给,但也为立法者“从众立法”提供了可能,造成设区的市立法在法规项目、体例和条文上出现许多不必要、不合理的同质化问题。这一现象的成因体现在立法能力、立法技术、立法制度3个方面。有必要提升设区的市立法能力,革新设区的市立法技术,加强设区的市立法同质化的法律规制,以破解设区的市立法同质化问题,促进设区的市立法资源的充分利用,增强设区的市立法特色和实效。     

设区的市立法权限的合理扩充

设区的市立法事项范围、立法监督体制不适应当前社会和经济发展的需要,将其立法事项范围扩展为经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设、民政、公安、民族事务和司法行政等事项,既是党的十九届四中全会提出的改革要求,也符合设区的市社会治理的需要,同时也契合《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。在保留省级人大常委会对设区的市法规批准权的情况下,建立省级人大对其批准的法规的备案审查制度,实行事前审查与事后审查相结合。     

省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权的界限

省级人大常委会对省会市和较大的市地方性法规的审查批准权确立于1986年修改的《地方组织法》,2015年《立法法》修改后扩展到其他设区的市的地方性法规。当前各省级人大常委会通过对地方性法规制定全过程分阶段进行审查批准的方式行使监督权。这种做法导致省级人大常委会审查批准工作不堪重负,同时设区的市制定地方性法规的积极性、主动性也有所降低,从而有违地方性法规制定权下放的初衷。省级人大常委会对地方性法规实施全过程控制是基于"立法监护人"的逻辑,而宪法、法律对省级人大常委的定位是立法监督者。立法监督权与立法权是相对独立的两种职权。立法监督权边界是合法性审查--包含一定程度的合理性审查。清楚认识审查批准权的属性、界限及责任承担问题,让审查批准权重归法定边界之内,才能走出当前的困境。     

司法判决中的经济特区法规与法制统一

全部设区的市获得地方立法权,对于国家法制统一可能构成挑战.学术界和实务界为此设置的防范措施主要是立法审查机制,即由省、自治区人大常委会在批准设区的市的地方性法规时进行全面和严格的合法性审查.立法机关而非审判机关对“维护国家法制统一”承担监督责任,这是我国法治建设过程中预设性的制度架构.但是,本文对涉及海南、深圳两地经济特区法规适用的百余个司法判决的研究,可以发现经济特区法规无论被直接引用还是仅仅作为说理依据,各级法院总体上是基于维护国家法制统一的立场,审慎处理经济特区法规的司法适用.这一司法审判规律,充分证明司法机关对包括经济特区法规在内的地方立法具有补充性的监督功能.     

我国地方立法的能力构成与质量提升

立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。地方立法能力是国家治理能力的有机组成部分,地方法治扩散旨在将一地法治建设成果推向全国,民主立法、科学立法和依法立法是地方立法的根本遵循。立法需求是提高地方立法质量的内在动力：提高立法技术规范是提升地方立法质量的必由之路,服务乡村治理需要是提升地方立法质量的内生动力,突出地方特色是提升地方立法质量的关键举措。法治环境是提高地方立法质量的外在机理：公众参与立法是提升地方立法质量的重要途径,以人民为中心是提升地方立法质量的根本支撑,坚持党的领导是提升地方立法质量的政治保障。     

浅谈如何推进设区市的地方立法权

十八届四中全会在新举措里赋予了“设区的市的地方立法权”,本文着重从地方立法权、地方立法权应坚持的原则、地方立法权应把握的几个问题三个方面,对设区的市当前如何行使地方立法权谈了一些个人观点,以便于更好地贯彻四中全会精神.     

“设区的市”环境立法的理想类型及其实现——央地互动的视角

设区的市环境立法从规范完善和功能提升出发补强了地方环境治理的有效性。基于全面建设生态文明和依法治理的双重目标约束,央地互动在纵向关系、横向关系和动力机制三个维度上为市级环境立法权设定了方向性约束。市级环境立法必须在制度框架、工具选择、执行过程、主体互动、利益整合等方面做出新的制度设计。为此,必须超越中央立法和地方立法之关系的传统限定,以及中央中心主义和地方自主治理的制度分歧,塑造市级环境立法创新的结构秩序,突出底层环境立法的优先性与上溯能力,提升市级立法权的创新能力。     

设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径

赋予设区的市地方立法权是一次地方治理的深刻制度变革.合理配置央地立法权,推进地方立法权扩容,实现地方治理法治化,是设区的市地方立法权的应然制度逻辑.基于这种应然制度逻辑梳理现实情况可以发现:立法权限规定模糊、立法资源配置不足和立法权功能异化等,是完善设区的市地方立法体制亟待解决的问题,关键在于确立人大主导的立法体制和制度改革的法治路径,这是构建国家法治新格局的重中方面.     

地方执行性立法的路径选择与优化生成

地方执行性立法是地方立法体系的重要组成部分。细化和补充是地方执行性立法的基本方式。实践中地方执行性立法不重复上位法的立法路径存在技术障碍和现实困境,已难以满足新时代地方立法的要求。在内容上形成一个逻辑自洽、体系严谨、协调统一的规范整体的体系化路径成为地方执行性立法功能实现的必然选择。鉴于地方执行性立法体系化存在着一系列合法性、合理性难题,地方执行性立法应当创新立法技术,通过“嵌入式立法”,即在上位法立法计划内,将基于“地方性知识”产生的制度需求细化、补充到上位法规范体系之中,形成一个统一的规范整体,从而解决地方执行性立法的合法性、合理性难题,确保上位法的有效实施,提升地方法治的整体水平。     

论立法的开放性

立法的开放性是指立法机关的立法活动过程以及立法机关的立法场所（议会）向社会公众公开、开放的品性、特征。立法开放性主要包括两大部分，其一是整个立法过程的全程公开开放；这主要包括立法准备阶段的开放、具体立法过程和立法阶段性成果的公开开放。其二是立法机关场所和立法会议的对社会公众开放。     

从“较大的市”到“设区的市”： 地方立法主体的扩容与宪法发展

设区县意义上的“较大的市”和地方立法权意义上的“较大的市”在外延上一直存在错位图景，其原因在于在其“分为区、县”的权力普遍化的同时，具有地方立法主体资格的“较大的市”仍受到稀缺性控制。“设区的市”的错位图景及其成因同样如此。新《立法法》突破后一方面的稀缺性控制，普遍赋予“设区的市”地方立法权，不仅弥合了地方立法权意义上的“较大的市”同“设区的市”之间外延上的错位，而且消解了“设区的市”之间地方立法权的不平等配置。然而，通过人大立法发展宪法路径而呈现出来的这项弥合方案，在国务院批准“设区”的权力对地方立法权的前置控制，以及对“设区的市”行使地方立法权的合宪性补强等问题上，仍然存在制度缝隙，需要立法机制同释宪机制协同应对。     

全国人大常委会的区域协同立法指导析论

加强全国人大常委会对区域协同立法的指导,有助于在区域协同立法过程中坚持中央统筹原则、维护法制统一原则和贯彻科学立法原则,对于优化区域利益的协调保障、确保地方立法的“不抵触”和提高区域协同立法的质量都有重要作用,因而具备正当性基础。推进全国人大常委会指导区域协同立法的规范化制度化建设,应充分借鉴设区的市法规的事先审查与区域行政指导制度的实践经验,并将“中央的统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”作为制度建构的原则指引,在此基础上,从指导的对象、内容、程序和效力等方面,具体完善全国人大常委会指导区域协同立法的制度构造。     

地方立法中的互联网征求和反馈社会意见工作研究

地方立法中征求社会意见阶段的工作是审查地方性法规和政府规章草案的一个非常重要和必需的法定程序和步骤。近年来，为加强地方立法的民主科学和公开，体现民主开放的精神，在政府立法审查阶段，国家和很多省均实施了法律法规规章草案互联网广泛征求社会意见及对相应意见采纳反馈的方式，在法律程序上保障了社会各阶层及广大群众的知情权和参与权。这种做法对提高立法质量，维护公民、法人及其他组织合法权益等方面起到了积极的推动作用，     

下放立法权之后需着手解决三个问题

立法法首次修改,其修正案草案拟将地方立法权授给设区的市,这意味着200多个设区的市将享有地方立法权。我国地域宽广,地区政治经济文化发展不平衡。赋予设区的市立法权,使地方具有更多的自决自治权,以制订出更加适合区域特色的治理方案,打破全国"一刀切"的立法格局。这意味着国家在治理现代化的道路上迈出了坚实的改革步伐。然而,下放立法权需解决好3个问题。     

西部开发与地方立法

西部开发中 ,地方多层次立法体制 ,应突出省级地方立法的领衔地位和作用 ;地方立法的体系构架 ,要经济立法、民主政治立法和社会保障立法三位一体 ;立法理念和思维须适应法治和市场经济进程的需求 ;根据西部的实际情况 ,地方立法要体现普遍性与弱势群体利益的特殊保护相结合。     

完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系——习近平立法思想述论

党的十八大以来,在全面依法治国的战略布局之下,习近平立法思想逐渐形成,对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和科学民主立法起到了重要指引作用.这个思想包括四个方面的内容:树立宪法权威、完善宪法监督体制机制是基本前提;完善立法体制是基本要求,要求加强党对立法工作的领导、发挥人大在立法工作中的主导作用、加强和改进政府立法制度建设、实现立法和改革相衔接、赋予设区的市地方立法权等;深入推进科学立法、民主立法是基本途径;加强重点领域立法是基本内容,要求推进公民权利保障法治化,完善社会主义市场经济、民主政治、先进文化、民生与社会治理、生态文明法律制度等.新常态之下的立法工作,唯有坚持以习近平立法思想为指导,深入推进立法理论和实践创新,切实提高立法质量,才能为建设法治中国奠定坚实的基础.     

设区的市地方立法社会稳定风险评估研究——以S省L市、N市、Z市、D市为例

在设区的市地方立法过程中,社会稳定风险评估发挥着风险"探测器"和"阻却器"的作用,对此学界研究不多,实践做法不一。为防范设区的市地方立法社会稳定风险,解决设区的市地方立法社会稳定风险评估在范围界定、主体确定、内容选择及程序设计等方面面临的困境和存在的问题,可从"选择式稳评"立法范式推广、起草单位委托第三方稳评制度建立、稳评内容和指标设定、"双评并用"衔接机制完善等角度开展制度设计。     

小议我国地方立法公众参与制度化途径

近年来,我国地方立法公众参与方式迅猛发展,但表面的繁荣难掩其无序发展,缺乏制度设计的现实。目前的公众参与无论从立法机关角度而言还是从公众角度而言,都无具体的制度化规范可循。因此,应着手构建以立法听证、立法助理、立法公开公告为核心的配套制度规范,以保重公众参与的健康运行。     

合目的性的审查分层:我国地方性法规审查基准的实践及其逻辑

当前我国地方立法审查工作所面临的现实和理论问题,要求从制度实践出发总结一套适应实际的审查基准。从制度起源、各国通例以及我国立法机关的实践活动来看,审查基准应是审查机关基于与其他机关之权力关系、对立法的合目的性进行类型化考察并选择介入程度的行动方案。我国“审查机关”与“中央立法机关”合一的独特制度构造,促使地方性法规审查在实践中根据合目的性要求具体分化为“融贯目的-价值目的-效用目的”的三重分层,并基于“事项-目的-相符程度”的逻辑结构顺序展开,最终形成我国地方立法审查基准的雏形。     

政府信息公开立法的现实基础和模式选择

政府信息公开的程度,是衡量一个国家和地区社会发展与政治文明的重要标志。政府信息公开立法是政府信息公开的重要保证。我国颁布实施了《政府信息公开条例》,为政府信息公开及其立法奠定了坚实的基础。但在实践中,政府信息公开还存在一些问题,面临实际困难。国家立法规范政府信息公开是各国通例,由全国人大以及地方各级人大依法制定＂政府信息公开法＂势在必行。借鉴国外中央集中立法、行政程序法典和地方先行立法等立法,立足我国现实国情及现行立法体制,地方先行立法模式是相对适合我国政府信息公开立法的可行选择。