衡量政府绩效的信任范式和效率范式——对地方政府领导和决策的启示北大核心CSSCI

在学术层面和实践层面,关于如何衡量政府治理和行政工作成功与否,长期以来仍存在争论。信任范式主张通过随时间演进的公共价值和公民需要来衡量政府绩效,而效率范式则以对结果的测量为中心,认为政府行政管理的质量比其形式更重要,将公共管理者当作政策执行的工具和被动代理人,受到民选领导者的政治性和政策性驱使。本文提出,衡量政府绩效的"效率范式"在世界各地的地方政府层面都是不可持续的。首先,本文通过最新的应用性学术研究成果和正在进行的行政改革实践来支持这样一个结论,即地方政府管理者所处的情境必然要求其在价值认定、促生和仲裁环节扮演积极代理人的角色。其次,本文广泛引用多个相关领域的学术研究成果,对这一观点进行了理论解释,论证地方政府采纳以价值为中心的公共行政路径的理论必要性。最后,本文总结了可用于协助地方政府行政人员开展以价值为中心的公共行政路径的战略,以及激励基于价值的治理、领导和行政方法的战略。     

政府绩效损失及其测度:公共价值管理范式下的理论框架

新公共管理运动所倡导的"效率至上"理念试图寻求政府绩效管理中的"唯一最佳路径",这在实践中遇到了各种各样的挑战。政府绩效改进不仅要关注组织效率的提升,更重要的是要寻求在不同情境下公共价值的创造和实现,在以公共价值为基础的政府绩效治理理论框架下,政府绩效损失是基于对政府绩效结构的认识,审视绩效生产过程和改进绩效的切入口。政府绩效损失从工具理性和公共价值两个方面提出了不同于传统政府绩效管理分析方法的价值分析路径,从回顾绩效损失的概念及其治理的研究出发,以政府绩效价值链分析的"环节—要素"矩阵为基础,论述了公共价值管理范式下绩效损失测度的理论框架。     

范式演进视域下的政府绩效沟通

政府绩效沟通是政府绩效管理的重要组成部分,随着绩效范式的不断演进,绩效沟通被赋予了更多的功能与责任,在以公共价值为基础的政府绩效治理理论中扮演着组织管理最为核心的角色。对公共行政哲学范式演进进行综述分析,能更好地理解PV-GPG政府绩效沟通的本质;对PV-GPG范式下政府绩效沟通的目的、主体、对象与内容、噪音,以及核心竞争力的分析,以重新定义新绩效范式下的政府绩效沟通,得出结论:有效的绩效沟通能不断提醒政府关注外部世界,能够将信息接收者的期待整合进入最终决策并用以确定合理的绩效指标,能够增强政府与公民之间的信任。     

政府治理范式的成本分析

政府治理范式的区别会导致政府成本的差异。与工业社会相适应的政府治理范式显得僵化、迟钝,导致高成本、低效率;西方新公共管理效率驱动模式十分关注财政控制、成本核算、效率问题。中国现行的政府治理范式,容易导致政府利益的放大和膨胀,促进政府总体成本和隐性成本上升。建构现代责任政府,创新政府治理范式,优化政府治理的成本结构,是中国降低政府成本、提升政府绩效的基本实现路径。     

范式之争:新公共管理理论再思考

20世纪80年代发生的"新公共管理"运动,既引领了一大波政府的改革活动,也为公共行政理论的发展带来新的气象,"新公共管理"由此被许多学者看作取代传统公共行政的一种新的范式,相反的意见亦多,由此引发了持续十年多的范式之争。反思过去十多年公共行政理论和实践的新的发展,从范式评判的标准出发,以范式问题、范式的理论支撑、实践中的范式检验、范式的时间检验和范式内部统一性等五个维度重新审视和定位"新公共管理",从中可以更加清晰地认识到"新公共管理"是一种理念而非范式,并没有冲破传统公共行政的范围。其依据是新公共管理忽视行政学的理论基础,其理论支撑饱受质疑,其理论倡导缺乏适用性,其理论缺少内在统一性,以及"治理"理论对"新公共管理"的冲击。     

试论公共行政理论的范式变迁

本文从研究对象和价值诉求两个维度出发,对公共行政理论的基本范式进行了重新梳理和解读。并系统地探讨了官僚制行政、公共管理、新公共行政、民主行政等四个范式的主要观点和思想。     

以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题

政府绩效管理兴起二十多年来,已由西方国家应对财政和信任危机、提高行政效率的工具拓展为各国政府改革和创新的重要内容,新公共管理的实践价值和理论优势在其中都得到了充分体现。但其理论缺陷和实践中的困惑,特别是在公共价值方面的冲突使学术界的探索从未停止过。本文通过对中国、美国、日本等国的实践案例考察,从制度变迁和公共行政学术史两个层面的质性研究,提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论体系框架。文章首先从"公共性"、"合作生产"和"可持续"三个方面对新公共管理背景下的政府绩效管理进行了反思,认为公共价值对政府绩效合法性具有本质的规定性。其次,初步论证了以公共价值为基础的政府绩效治理的两个基本命题——政府绩效是一种社会建构、产出即绩效;认为只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础,也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要,这是政府绩效管理的根本动力;而在政府绩效价值建构基础上的科学管理,才能保证政府产出与社会需求的高度一致,充分体现科学管理的价值。再次,从这两个基本命题出发,以价值管理和管理科学理论为基础,构建起了以公共价值为基础的政府绩效治理模型,并对模型中政府绩效的价值建构、组织管理和协同领导系统等主要内容进行了阐述。最后,从模型如何"落地"、政府绩效管理的价值分析和研究拓展等方面提出了未来的研究方向。     

政府绩效管理视角下深化“放管服”改革研究

"放管服"改革将政府职能转变具化为放权、监管和服务三个维度,是推进政府治理体系和治理能力现代化的长期性、持续性的战略议题。通过"战略-结构-绩效"范式分析"放管服"改革历程,发现创新政府绩效管理模式是协同推进"放管服"改革的必然选择。结合各地实践,建立"四个人民"绩效管理理论和以公共价值为基础、以战略为导向的绩效管理三角-环圈模型,尝试构建协同化绩效管理体系、科学设置综合化绩效管理指标、运用数据化绩效管理手段,旨在为深化"放管服"改革探寻新的发展理念、制度安排和优化路径。     

从价值观维度审视西方公共行政范式的演进

从价值观维度来看,公共行政范式演进是在"效率"与"民主"这两大价值观之间进行取舍或者相互博弈进而衍生出来的一系列管理理念、管理技术和管理手段的集合.传统公共行政范式恪守"效率至上"价值观,将行政领域定位为技术性的管理过程,导致民主价值观缺位.新公共行政范式把"社会公平"添置为公共行政的第三块基石,将民主置于与效率和经济同等的地位,并力图通过分权、权力下放、责任扩大和顾客介入等途径彰显政府的民主蕴涵.新公共管理范式对"效率"价值进行了扬弃,强化了政府价值观的"效能"理念;然而,该范式倡导的掌舵型政府、政府职能市场化、企业家精神和顾客导向等改革理念在事实上造成了民主价值观的流失.     

政府绩效评估的因素分析

当前,公共治理从统治走向现代,从魅力、人治转型为权威和法治,如何评价政府在这种公共行政范式转变中的绩效,主要从"与时俱进,开拓创新"、公共产品的有效供给、市场机制下公共治理、合法有效的现代权威、人民群众的就业等几个方面来探讨政府的绩效问题。     

公共管理的理论源流与变革

通过“新公共管理运动”而从传统公共行政理论范式中分化出来的“公共管理”，体现了一种新的理论范式整合。传统的公共行政，以韦伯的官僚制来破解庇护主义，以政治／行政分开来化解政党分肥，以官制度来建构行政组织的基本规范，以泰勒主义来保证效率行政的主导地位。这种行政改进逐渐变成公共行政中的教条主义。结果，官僚制成了官僚主义的代名词，政治／行政两分成了“两张皮”，官制度变成了族主义，效率主导变成了缺乏效果的效率。求解这些疑难导致了传统公共行政范式向“新公共管理”范式的转移。而突出公共性、现代性和综合性的公共管理的理论建构，就是以公共行政为底色而对新公共管理或管理主义、政策分析以及20世纪80年代兴起的公共治理理论的一次理论整合。     

论公共行政学的范式转向

纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程,由前期公共行政学走向后期公共行政学,再发展为近期公共行政学,即公共管理学。这既是公共行政学自身逻辑展开的结果,也是为了适应政府管理经济社会公共事务职能改革要求而做出的一些积极回应和调整。虽然就范式来说,还没有实现根本转向,但公共管理学蕴含了公共行政学未来形态,即服务行政范式。只有服务行政范式占据了公共行政学研究的主导地位,才标志公共行政学真正实现了范式转向。     

新公共管理范式述评：理论建构与反思

新公共管理思潮以现代经济学基本原理和私营部门的先进管理方法为其理论基石,主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理经验和方法,坚持顾客主权,坚持市场优位,重视产出测度和绩效评估,以较低的成本建构一个具有高度回应性的政府,实现公共行政市场化取向的改革。新公共管理范式确实在某种程度上反映了公共行政发展的客观规律和一般趋势。毋庸质疑,对我国公共行政改革的理论和实践具有重要的借鉴价值。     

新时代中国公共行政的实践逻辑

随着中国公共治理实践的不断深化,扎根本土治理经验的公共行政概念、话语、理论正逐步生成,学科已逐渐超越知识"拿来主义"的阶段,在理论比较、对话的基础上,进入建构具有中国特色公共行政话语时期。新时代国家治理体系和治理能力现代化的推进,为公共行政学科的发展提供了理论养分和资源。本文以我国新时代政党与政府治理实践及制度安排为基础,从公共行政的管理体制、运行机制和技术治理等三个层面,讨论近年来公共行政实践所显示的重要特征,分析新时代公共行政立足的价值理念,探讨中国公共行政实践的逻辑意涵,致力于提取、概括公共行政理论发展的理论资源。     

公共管理范式:反思与批判

公共管理是 2 0世纪 70年代后在西方国家政府改革过程中形成和发展起来 ,并颇具影响的公共行政理论派别。它虽然在一些概念、方法、理论和研究模型等方面为政府改革实践和公共行政理论研究提供了新的视野 ,但还不能称之为“公共管理范式”。面对着经济全球化的发展趋势 ,我们在公共行政学学科建设的高度 ,批判性反思“公共管理范式” ,揭示公共管理理论主张及其内涵 ,揭示公共管理与公共行政的内在联系 ,是非常必要的。     

公共管理学科前沿与发展趋势

公共管理学科领域经历和正在发生着的变化及其趋势至少主要表现在五个互相承续的方面。一是新公共管理在理论上和政府再造实践上的并行所形成的强烈的管理主义取向;二是公共组织理论与公共治理理论共同凸显为公共管理两大支柱理论;三是政府治理模式与政治角色定位这两个层次问题的契合;四是管理学范式与政治学范式在分野基础之上的整合;五是紧贴政府问题的事实关注与价值判断的结合。这些方面的变化使得与之相关的理论与实践问题被推到公共管理学科发展的前沿。其发展趋势正逐步趋向于:公共价值判断下的管理科学取向;公共治理框架内的组织理论创新;公共行政的宪法捍卫者前提下的公共行政执行者的角色定位;作为政治科学的公共行政与作为管理科学的公共行政双重身份的整合;公共行政研究者强烈使命感与社会责任感驱动下的公共管理学的学术发展。     

从官僚制行政到民主治理:公共管理范式转换的再思考

范式理论自引入社会科学领域被广泛应用,公共管理领域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论,随着古典行政原则的确立达到顶峰。新公共管理是该范式的突破和分化,而民主治理则是公共管理范式的转换和革命。民主治理兴起的直接动力是源于改革和救助官僚制这朵"恶之花"的需要。但在更深层次上,民主治理是议会制民主的超越和代议制民主的补充,涉及民主政治和公共行政的调适和相容性问题。     

评当代西方政府改革的“整体政府”范式

20世纪90年代中后期西方各国开启了一场以"整体政府"为内容的政府改革运动。这次政府改革运动促使一种替代新公共管理范式的"整体政府"公共行政范式的产生。本文在对"整体政府"范式进行学术解构的基础上,系统地评价了"整体政府"范式的理论贡献、理论盲点、发展前景及启示意义。     

界面理论范式：信息时代政府和治理变革的统一分析框架建构

信息时代的技术革命对政府和治理变革产生了兼具工具论和本体论特点的广泛而深远的影响。工具论强调政府和治理需要借助技术来改进自身运行和提升效率,本体论意味着政府和治理需要以新的形态来适应技术变革,由此政府和治理可能以全新模式呈现。为了整合公共行政学或公共管理学已有的研究,并且将技术变革纳入考察范围,我们试图提出界面这一新型分析单位,研究界面自身的特征、内部结构、外部环境和功能与目标,从而建构一个关于界面的理论范式来讨论信息时代的政府和治理改革。从界面理论范式建构的中国实践经验来看,技术在缩小界面、扩大界面和集成界面等方面的形态有不同的运作模式,网格化管理和数字化政府是其典型代表,而构造弹性化界面运作形态会成为界面理论范式的未来趋势,也是信息时代政府和治理变革的趋势。     

从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化

本文考察了西方政府管理研究领域（行政学）在其百余年的发展与演变历程中所出现的三次“范式”转换,即从公共行政学到新公共行政学再到（新）公共管理学的三次重大突破,具体评述了每种研究“范式”形成的背景、内容和基本特征以及它们各自的优劣。作者力求表明,公共行政学或公共管理学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态并不是一成不变的,而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。因此,我们必须立足于当代国内外变化着的公共管理的现实尤其是转轨时期我国公共管理的现实,研究新情况、新问题和新趋势,拓展行政学的研究范围,转换研究视角,引入新的研究方法,改变原有的理论形态,以便更好地为市场经济条件下的政府公共管理实践服务