开发区治理中的“政企统合”模式研究

近年来,地方政府在开发区出现了一种"政企统合"的治理模式。所谓"政企统合"模式,即地方政府通过将开发区政府形式的部门与企业形式的部门有机统一起来,通过这样一种特殊的体制来充分发挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用,从而提高行政绩效与区域绩效的模式。开发区通过在人、财、事三个维度进行权力扩张,带来了开发区地方政府的优势,从而形塑了"政企统合"模式的管理特点。本文以杭州经济技术开发区为例展开了实证研究,发现政府行政管理企业化、公共服务供给市场化以及地方政府运行公司化三种因素的共同作用促使了"政企统合"模式的自我运作与发展。     

“进社区”:混合治理空间中的条块关系与行动逻辑——基于浙江H市的基层社会治理改革

"进社区"是中国各级政府回应社会问题社区化与政府职能社区化发展趋势的普遍选择,也形塑出现代社区作为国家治理、社会治理单元及自治共同体的多重样态。新型社区制背后蕴含多重治理逻辑并存的复杂性。多重逻辑既来源于地方行政治理结构中"条"、"块"等制度生产主体,也来自在转型时期新型政社关系视域下社区的应对策略和自主性发展。其执行的结果是在基层末梢催生出一个具有内在不稳定性、多重功能机械杂糅的"混合治理空间"。本文以浙江省H市近年基层社会治理体制改革与实践为蓝本,微观分析"条"、"块"进社区的治理逻辑、约束条件、行为路径及不同预期、激励和约束下社区的应对策略,并进一步关注在多重逻辑的牵制下社区自主性的表现形态。在此基础上,本研究对当前基层社会治理视域中的中国政社关系和社区混合治理的实现路径进行回应。     

“条块互嵌”和基层治理法治化——县域治理创新的角度

县域治理创新是基层治理法治化的重要保障。华北某县盗采治理过程表明,基层治理困境的重要表现之一是法治不彰,其主要原因是县域政权的条块分割导致执法碎片化、执法效率低下。县域体制变革使数量巨大的、分散在各个部门的执法权力能够整合起来形成"条块互嵌"的行政权力网络。它包括联合执法、建立"三协同"综合执法链及权力清单制度三方面的内容。成功推进这一县域治理创新须遵循五方面的逻辑和条件:党建引领是基本动力;法治思维是基本特征;有效治理是基本目标;赋权街乡是基本路径;渐进改革是基本策略。这启发地方通过县域治理的整体性变革来推动基层治理的法治化,形成基层行政权力网络。     

财政分权、地方财政赤字与土地财政

基于地方财政赤字的视角,研究财政分权与地方政府土地财政策略的内在作用逻辑,通过理论分析发现:地方财政赤字激励了地方政府在利益觉醒后利用预算制度缺口,用"扭曲之手"来攫取预算外财政收益,进而驱动地方政府实施积极的土地财政策略来实现财政增收的政策目标。省际面板数据的实证结果进一步验证了财政分权、地方财政赤字对土地财政的正向驱动作用。土地财政的治理从深化分税制改革、改善地方财政收入结构、变革土地财政形成机制、完善行政绩效考核体制、加强预算监管等方面入手。     

国家治理的机理性创新——以城乡统筹发展为视角

城乡统筹发展战略在地方空间的实施遭遇了多种相互嵌套、复杂纠葛的难题。破解困境的关键路径在于从中央到基层的治理空间中,通过对"治官权"、"治民权"、"治事权"的科学分任,重构国家治理的权力结构,改变"政府—市场—社会"三元主体之间的治理权力配置与治理绩效互评制度,在基层空间真正建立政社协同治理,以国家治理到地方治理的全面变革引导社会、市场科学地参与公共决策、合理地表达私人或群体利益、积极地消除城乡差异,以实现既推进城乡统筹发展,也促进国家治理现代化的目标。     

有效治理的双重实践逻辑——浙江T市“最多跑一次”改革分析

地方政府发起的治理实践在行动方向上有两种倾向：强推动与弱推动；在行动结果层面，又存在两种面向：无效与有效；在行动过程中为确保有效治理，常常需要整合正式制度与非正式制度的各自优势。浙江“最多跑一次”改革中综合运用规划政治、干部考核、小组机制、情感治理、一把手负责等策略，党政体系、正式制度与非正式制度、正式权力与非正式权力被整合调动，有效治理呈现出别具特色的双重实践逻辑。有效治理的双重实践逻辑，确保了政府行动的合法性，同时为制度自信与治理现代化提供基础性保障。     

权责关系规范化：基层政府减负的路径选择

为基层减负是提高基层治理效能的重要基础。基层政府负担较重既是老问题也有新表现，既与国家治理转型的过程相伴随，也与深层次的体制设计密切相关。权责关系是理解基层政府负担的重要视角。基层政府在政治性责任、事务性责任、问责压力不断强化的同时，激励性权力、惩罚性权力、协调性权力不足，权力与责任之间的脱节、不一致使基层政府处理复杂事务的能力欠缺，各种工作负担得不到及时有效的缓解。权责关系规范化是基层政府减负的重要前提，通过加强权责清单制度建设、创新工作机制、优化督考激励模式，推动权责边界清晰化、规范化，提升基层政府在治理中的话语权，激发基层干部内生动力，进而实现为基层政府松绑减负、提高基层治理效能的目标。     

基层协商民主中的公共理性培育:实践逻辑与发展理路——以浙江省深化“请你来协商”平台建设为例

当前我国语境下的基层协商民主尚处于民主政治运行的探索时期,有关社会风险化解、参与平台构建以及意识能力强化等方面要素仍不健全。地方政府作为制度建构与执行的主要载体和城乡社会治理模式创新的核心力量,必须加强对基层协商民主的现实主张。事实证明,我国基层协商民主中公共理性的成长发育是一个较为长期的实践发展历程。基于权力主导与权利本位互嵌整合的发展逻辑,地方政府应通过转变认知取向、寻求价值认同以及塑造公共精神等多维路径,来积极培育公共理性,推动协商民主广泛多层制度化发展,切实建立起程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系,进而将人民政协的制度优势转化为治理效能,实现国家治理体系和治理能力现代化的发展目标。     

制度结构、非均衡依赖与基层治理困境的再生产——以居委会减负悖论为例

基于国家治理方略的要求以及城市社会生活变迁的需要,各地不断探索基层治理创新的机制、路径、模式。但是,诸多旨在消解传统治理体制与基层生活实践的制度与机制创新却不断遭遇一个现实,即大量的基层治理困境正在不断创新的实践中被再生产出来,这对我国地方政府加强和改进基层社会治理带来了一系列的挑战。本研究聚焦于基层治理实践中的居委会减负悖论现象,试图呈现出基层治理困境再生产的机制与逻辑。研究发现,减负的制度安排使得居委会与社工站形成了竞争性关系,居委会在原有的基层治理结构中的地位相对弱化,在旧制度的延续与新治理结构之间的制度堕距中,居委会采取了主动行政化的策略来重新建构与强化其与政府的非均衡依赖关系,结果导致其负担再次加重。     

政府质量与政治信任:绩效合法性与制度合法性的假说

十八大以来,中国开启了以制度建设为核心的"国家治理体系和治理能力现代化"之路,正经由完善治理制度以提升治理质量。随着治理理论的演进,政府质量理论超越片面强调政府绩效的"结果导向"治理模式,提出以治理制度的设计逻辑及其制度化运行为核心的"过程导向"治理模式,为政治信任提供着关键来源。基于理论探讨和经验研究,应从国家治理角度区分执政绩效与政府质量对政治信任的不同影响机制。政府质量对中央和地方政府信任的形成发挥着独立且重要的促进作用,并与执政绩效共同构成政治信任的决定性因素。中央和地方政府信任存在不同的动力源泉,政府质量和执政绩效对二者发挥着差异化影响。治理制度的代表性和公正性是信任中央政府的关键成因,而代表性和回应性是地方政府信任形成的主要机制。     

社区网格化治理的实践差异与有效治理逻辑——基于苏州、东莞两地网格化治理实践的分析

网格化治理是整合组织分割、资源分散的基层治理体系,回应复杂社会综合性、整体性治理需求的重要制度创新。在具体实践层面,网格化治理表现出"融合"和"嵌入"两种差异化实践模式:苏州元和街道利用网格系统重塑社区治理结构,多元一体共治格局下形成横向到边、纵向到底的网格服务网络;东莞横沥镇再造一套网格系统嵌入社区治理体系,形成职能专业化、管理精细化的网格与职责综合、治理手段灵活的社区组织的二元分工与配合。两地网格化实践都实现了基层80%治理事务在社区内化解的目标,而使网格化治理的职能定位与地方政府治理能力相适配,网格化治理结构与地方社会结构、社会需求紧密结合,是两地网格化有效达成治理目标的一般逻辑。     

我国乡村治理模式的变迁、困境与内生权威嵌入的新乡贤治理

进入后农业税时代,我国乡村治理由间接治理模式向直接治理模式转变,乡村基层组织的财政基础、治理方式和权力结构以及治理运行逻辑都发生了结构性的转变,整个国家政权"悬浮"于乡村社会之上,乡镇财政空壳化倒逼下的基层政府几乎完全丧失治理功能,国家与农民之间的联系日渐疏远,传统地方权威在乡村治理中面临着失效和失语。而乡村自身的内生秩序控制力量离不开乡村精英力量的形成与推动,当前非体制精英的崛起成为村庄权力结构变迁显著的特点,乡村社会的精英政治从一元政治精英向多元精英治理转变。重塑乡村精英的"新乡贤治理"模式,能够有效缓解后农业税时代直接治理模式下的治理困境。     

国家制度视野下地方政府开发策略选择及其动因——华北D市开发区建设的个案研究

读懂中国社会经济快速发展与转型的经验,需要从国家制度视角考察地方开发与发展的具体实践。从对县域社会开发区建设的经验考察中,我们可以看到地方开发是如何在国家制度体系中推进的,地方政府在其中又是如何扮演角色的。现有研究更多倾向于将地方政府的开发行为视作自利行动者的策略选择,而就华北D市的开发经验而言,地方政府选择企业垫付、投资合作、公司化运作等开发策略,大力推进开发区建设和招商引资项目建设,其驱动机制实际上是在中国特色社会主义制度体系的引导下,地方政府积极谋求投资偏重型的地方整体性发展。在财政压力、税收激励和政治要求等因素的综合作用下,地方政府通过实践创新策略来提高开发效率,从一个侧面反映出制度优越性对发展的重要贡献。     

基层协商民主发展的地方经验——浙江温岭的“民主恳谈”

发轫于浙江温岭的"民主恳谈"被学界广泛认为是在中国发展协商民主的成功典型。"民主恳谈"制度强调在涉及经济社会发展中的重大规划和事关民生问题的决策之前实行规范化的平等对话与民主协商,实现了社会管理体系中党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的有机结合,发展出了一条具有地方特色的基层民主治理的新路径。"温岭模式"是一种适合于基层的合作式治理模式。尽管温岭协商式治理模式的实践对当地乡村(社区)治理结构尚不足以带来根本性的变革,但"温岭模式"所体现出的依法办事的精神,合理建构基层权力框架的举措,主动将基层治理中的创新形式纳入到国家权力结构体系中去的探索,鼓励现代社会组织参与社会治理的尝试,对于发展基层协商民主具有重要的启示意义。     

投资驱动、土地依赖与地方治理——基于中国地级市的实证研究(2003—2010)

寻找影响地方治理水平的因素从而提高地方治理绩效向来是社会科学研究的热点。从财政社会学理论出发,本文认为地方政府的"土地依赖症"加剧了政府与社会紧张关系,从而恶化了地方治理;而地方政府对土地收入的依赖则是源于官员政绩考核与上世纪经济分权改革的制度设计。运用中国地级及以上城市的相关数据,本文检验了上述影响机制。研究发现支持本文的理论假设:在晋升激励与投资驱动型经济增长方式下,固定资产投资尤其是房地产投资则是影响地方政府依赖土地收入的重要因素,而地方政府的"土地依赖症"则恶化了地方治理,金融危机之后的大规模投资则进一步"锁定"上述逻辑链条。此外,上述影响机制在地区之间表现出显著的差异。上述发现对于中国的发展与转型有着重要启示。     

治理现代化视域下我国央地权力配置之思辨

文章从治理现代化的视角切入,梳理"行政性分权"与"市场性分权"二者不同的进路模式,摒弃历次教条化的分权改革思路,尝试性地挖掘"治理"的理念与逻辑,通过赋权于社会、市场等多元主体,构建一种中央与地方、政府与民众协同共治的新型权力配置结构,为优化我国政府纵向权力配置提出一些建议。     

基层治理中的策略主义

策略主义是近年来学术界对基层政府运行逻辑和治理特点的一种描述和概括。从基层政府的运行角度看,策略主义虽然产生于微观层次的组织制度环境,但如果从社会宏观层面看,策略主义其实是当前社会较为普遍的一种行为逻辑和行为特点,泛滥于各行各业,而非只是基层政府的行为特点。只不过,由于基层政府处于各类社会问题、社会矛盾的最前端,加之处于压力型体系的最底端,受制于各类结构性因素,其策略主义的逻辑才如此彰显。因此,从根本上说,策略主义源于一种缺乏伦理底线、缺乏是非标准、缺乏核心价值观的宏观背景。因为价值观和文化形态是制度运行的基础,是制度构成的底线秩序,脱离相应的价值取向和意识形态之上的制度运行,很容易沦为一种纯粹的权力技术。     

“三治融合”方式方法研究

"三治融合"之合理性不仅是良政善治在推进基层社会治理体系和治理能力现代化中的客观要求,而且是"中国之治"道路、制度、文化、理论及其实践在基层社会治理体系构建与治理能力提升过程中合乎逻辑的表达与现实实践的样态。就"三治融合"的内在逻辑关系而言,自治是激发基层社会治理的内生力,法治是增强基层社会治理的硬实力,德治是提升基层社会治理的软实力。直面一些地方"三治融合"治理模式在观念认同、主体实施、法律制度安排层面存在的若干难点、热点问题及其薄弱环节,唯有充分释放自治、法治、德治作为相对独立的治理模式自身的功效,弥补各自存在的功能不足及其运行机制衔接、各自优势互补的诸多短板,才能寻找到"三治融合"新型治理模式的最佳实现形式。考察治理理论创新、制度创新、实践创新之成果,基层治理"三治融合"的科学方式方法可以抽象凝练为:整体性方式方法是其内在功能质的规定性的根本要求;体系性方式方法是其治理目标选择的集中表达;协调性方式方法是其价值追求、政策策略与实施行动的高度统一。     

策略行动、草根失语与乡村柔性治理

乡村治理是国家治理能力和治理体系现代化的有机构成,其治理模式选择及其成效直接影响着治理现代化的"最后一公里"。以人为本的柔性治理范式因其内在治理价值的前瞻性和创新性,引领着公共治理的潮流。本文基于"案例-归纳-演绎"的分析框架,以江西S市绿色殡改中"棺材争夺战"为研究个案,采取"解剖麻雀"的研究方法,分析各级政府和弱势群众在绿色殡改运动中的行为,在此基础上阐释地方政府"策略行动"和基层群众"草根失语"的内在逻辑。文章在阐明概念及内涵的基础上,从基层政权的公共性重塑、"三治融合"治理体系建设和底层弱势群体的话语权构建三个方面论述乡村柔性治理的价值、功能和目标定位,并进一步探讨乡村柔性治理的目标愿景和实现路径,以期促进乡村善治,从而为新时代乡村振兴提供一种思路。     

地方治理的中西比较——基于两个文本的初步分析

《清代地方政府》与《论美国民主》中所展现的基层社会,在权力构造模式、社群关系结构、地方精英角色、地方治理理念等方面均存在很大的差异。由此便产生了"治民"与"民治"两种不同的治理样式,导致这种差异的根本原因在于外部国家权力渗入程度的不同。若要实现从"治民"向"民治"的顺利转型,就必须逐渐摆脱传统的治世方式——纵向权力过度渗入;若要实现善治型、简约化的地方治理,那么道路就必须通向放权——尊重人民的自我决断。