公共机构的数据持有者权——多元数据开放体系的基础制度

在我国，越来越多的地方立法呈现出以公共数据开放替代政务(政府)数据开放的制度趋势。公共数据被定义为公共机构在履行公共管理和公共服务过程中所形成的数据。凡落入公共数据范畴，就应当汇集于公共数据开放平台以向社会开放。但公共数据不是被事先界定的，而应当依据数据开放行为的性质来定义所开放数据的性质，既充分实现数字政府的公共数据服务职能，同时使公共机构所持有的数据资源对接数据要素市场，满足社会对高质量可再利用数据要素的需求。在数据成为生产要素，数据持有者权成为数据基础制度核心的背景下，应当分别确立社会主体、政府和其他公共机构的数据持有者权，以清晰界定数据治理、流通利用的权责边界，从而构建多元的数据开放体系。     

公共数据确权授权法律机制研究

公共数据包括公共管理数据和公共服务数据。推动数字经济发展、保护国家安全与个人合法权益以及政府部门依法行政是建设公共数据确权授权法律机制的三项决定因素。公共管理数据是公共性最强、可共享利用程度最高的数据。推进实施公共管理数据共享法律机制是建设整体政府、数字政府、法治政府的必然要求，其关键在于建设全国及地方统一政务数据平台。公共管理数据授权开放包括狭义的公共管理数据开放和公共管理数据授权运营，其重点在于促进市场主体对公共管理数据的多元化利用。公共服务数据具有一定程度的公共性，但其同时也具有民事权利客体的性质。公共服务数据确权授权法律机制应当确认公共服务机构对公共服务数据享有数据财产权，同时在现有法律规则的基础上赋予公共服务数据更高程度的开放性，充分释放其作为生产要素的重要价值。     

公共数据授权运营的类型构建与制度展开

公共数据授权运营作为公共数据要素供给的一种新渠道，已经形成了多样化的实践形态。当前所谓的“公共数据授权运营”实际是多种不同性质制度的混合体，其有助于实现安全与利用的平衡，激励公共数据供给，但存在公益性与经营性以及不同政府职能之间的内在冲突，有必要通过类型化研究予以厘清。公共数据授权运营包括政府采购模式与特许经营模式两大类型，前者侧重于政府的狭义公共服务职能，涉及事业性业务，属于行政委托；后者侧重于政府的公共资产增值职能，涉及经营性性业务，属于特许经营。两种模式在法律性质、法律适用、应用场景等方面存在许多区别，应当在类型化的基础上，对目标设置、费用收取、收益分配、主体准入、行政监管等具体制度展开构建。     

中国地方政府数据开放与经济发展质量

中国地方政府数据开放是否有助于提高经济发展质量?论文首次爬取了在2019年已经上线的76个地方政府数据开放平台上的开放数据数量和质量信息,并结合微观的上市公司数据和宏观的城市层面数据,通过宏微观结合的方式衡量经济发展质量,实证验证了地方政府数据开放有助于提高经济发展质量。论文采用PSM-DID回归、替换变量度量方式等方法进行了稳健性检验,结果一致。研究发现,地方政府数据开放主要通过降低信息不对称程度、减少企业的创新成本等机制,促进以全要素生产率为衡量标准的经济发展质量的提高。进一步分析发现,相对于非国有性质、低创新策略的企业,地方政府数据开放对国有性质、高创新策略的企业生产率的影响更强。这为地方政府持续提高数据开放水平提供了实证证据。     

论公共数据商业化利用的合法性边界

<正>数据被誉为数字经济时代的“石油”，公共数据作为一种重要生产要素，近年来也加快了商业化利用的步伐。《网络安全法》第十八条规定：“国家鼓励开发网络数据安全保护和利用技术，促进公共数据资源开放，推动技术创新和经济社会发展。”在法律保护与政策支持下，市场主体可以利用依法获取的公共数据进行深度加工，形成大数据产品或服务。例如，     

论公共数据的认定标准与类型体系

公共数据的概念范畴作为公共数据治理的基石，并未达至立法统一和学理共识。无论是当前立法采行的以数据主体要素公共性为核心的归属标准，还是学界提出的以数据内容公共利用价值为内核的用途标准，皆有所短。基于公共数据之事物本质与价值特征，公共数据的范畴勘定应当坚持“主体+内容”双重公共性的标准，即只有数源主体和数据内容本身皆表征公共利益的数据才能作为公共数据，并负担相应的数据处理义务。主体要素的公共性以公共资金保障或政府授权经营为表征，内容要素的公共性则因作为公共产品供给活动的副产品而具备。根据主体要素与内容要素的公共性差异，公共数据呈现为公共性渐次降低的政务数据、公共非营利主体数据、公共营利主体数据和授权经营主体数据四类。     

公共数据权属:从宪法国家所有到民法国家所有权

公共数据权属是构建数据产权制度、发挥数据要素价值的前提性问题。公共数据权属的认定取决于作为权利客体的公共数据的法律属性,公共数据具有财产属性和公共属性决定了在此基础上产生的公共数据权益是一种内含利益由全民共享的财产权。《宪法》第12条为公共数据宪法上国家所有提供了规范依据,这意味着法律应为公共数据实现“不可侵犯”和“合理利用”提供制度供给。《民法典》第246条是公共数据宪法上国家所有向民法上国家所有权转化的通道,公共数据民法上国家所有权决定了公共数据所有权的权利享有主体、权利客体范围、权利内容和权利行使限制。公共数据国家所有(权)的证成,为公共数据确权提供了理论和规范依据,有助于公共数据流通规则的合理构建,且决定了应以“公共”属性为基础建立公共数据收益分配制度。     

政务数据使用的法理基础及其风险防范

在数据要素市场中，不同类型数据的使用方式存在差异，不同主体对数据的权益需求和使用能力也不同，这是数据要素权利配置的基础问题。在数据权属尚未形成一致结论的现阶段，部分地方性文件开始尝试规定政务数据的权属，但是缺乏法律依据。政务数据上的著作权不同于一般意义上的著作权，其权利主体和权利行使都受到较多公法上的约束，并以促进公共利益、完善数据治理和防范法律风险为价值目标。承认政务数据财产权的公益属性并将政府作品的著作权赋予政务主体，借鉴著作权授权许可制度实现政务数据开放许可协议的类型化和条款细化，能够发挥私法在保护私权、明晰权责和防范风险方面的作用。     

大数据时代中国政府数据公开面临的阻碍与对策研究

政府是社会最大的信息拥有者和控制者,随着大数据时代的来临,“大数据”问题迅速从技术层面上升到国家战略.政府数据开放已经成为创建透明政府、提升政府社会治理能力、推动创新产业发展、增加公民各种社会福利的重要途径,是各国电子政务建设进一步发展的主要方向.本文从分析大数据时代推动中国政府数据公开的动力出发,探究了当前我国政府数据公开所面临的阻碍因素,并有针对性提出解决问题的对策和建议.     

政府数据开放的整体法律框架

政府数据的开放可能会给未来社会带来"地壳运动",现行的行政法律规范体系也面临着更新换代的压力。随着以复杂、多元和碎片化为特征的大数据时代的到来,现有封闭式的"行政主体—行政相对人"的行政法理论不足以抑制政府数据开放带来的法律风险,也不足以帮助政府实现对数据开放的有效治理。我们需要一种以"开放与分享"为特征的整体法律框架,在行政法领域实现从行政管制法到行政治理法的转变。我们应当从中央与地方、政府与市场、国家与社会等面向来建构全新的政府数据开放整体法律框架。     

超越数据界权:数据处理的双重公法构造

数据财产权益如何界定是一个备受关注的立法难题。关于数据界权的讨论,在其权益构造上歧见丛生,在其权益基础上又含混不清或似是而非。贸然推动数据要素确权立法,可能不利于数据的公平获取使用。基于控制的数据处理,是数字经济和公共管理服务运行的实然状态,它受到合同法、侵权责任法、反不正当竞争法等法律规范的有效调整。无论是否能够妥当进行数据确权,都需要确立一个数据处理秩序,而公法构造不可或缺。这个公法构造是双重的,第一重是数据处理的规制体系,第二重是公共数据的开放利用。数据处理的双重公法构造能够超越数据确权,形成促进数据要素流动和价值分配的秩序构造,提供数字经济和数字政务服务持续发展的法律框架。     

地方法治试验的动力机制与制度前景

"内在制度"理论证明,鼓励和引导地方法治试验有利于推动制度的生成并提升其生命力,与经验"试错"的实践逻辑相吻合。地方政府和政府中的"代理人"为人们提供优质的"非市场提供的产品与服务"和"政府供给产品与服务"可以吸引特色资源,推动地方发展,发挥竞争动力学优势。这又反过来强化了地方竞争,产生了地方发展动力。当前,地方已从基础设施、政策优惠等技术竞争走向法治创新的制度竞争阶段,主动返回"有限政府",推动民主选举,开放权力资源,促成地方法治有效治理秩序的形成将成为下一步全面深化改革的基本方向。在财政驱动型地方发展背景下,当前地方改革须在实践问题导向下,对地方法治可能偏离甚至背离国家法治框架的风险必须及时预设有效的制度红线,促其朝向培育公民、激活社会、重塑政府之路加速迈进。     

政府数据开放宜采取不同于信息公开的立法进路

政府信息公开制度建立在公民知情权基础之上,通过赋予政府公开政府信息的法定义务,倒逼行政机关依法行政,增强政府透明度,实现对行政机关监督问责。而政府数据开放兴起源于大数据技术驱动。数据资源的巨大潜力驱使各国政府借助信息技术,通过数据开放制度鼓励数据创新应用,挖掘数据价值,实现繁荣经济、改善服务、提升治理能力等增强行政效能的良好行政目标。二者在制度形成基础和制度目标上的区别,表明政府数据开放是与政府信息公开有本质区别的独立制度。我国应选择政府数据开放制度单独立法的立法进路,而非将其融入现有的政府信息公开法律框架之中。     

数据交易的困境与纾解：基于不完全契约性视角

囿于交易标的标准难、数据产权确权难、价值评估定价难、供需双方互信难、实施落地操作难、交易公平监管难等问题，实践中的数据交易契约是一种典型的不完全契约，使数据交易市场面临着市场失灵的一系列挑战。妥善配置好剩余控制权是防范化解数据交易不完全契约带来的机会风险，优化互利互惠数据要素治理结构，建立体现公平效率数据要素收益分配的重要支撑点。由于公共数据、企业数据和个人数据的性质属性各有差异，因此不同类型数据交易的剩余控制权配置在充分博弈谈判之后配置机制也不尽相同，基本原则是当交易成本较低时，剩余控制权主要配置给双方当事人；当交易成本较高时，将部分重要的剩余控制权配置给政府监管部门等机构，以此最大限度地保障数据交易目标的实现。     

政府善治与我国第三部门的发展

由市场经济的发展推动的社会权力结构变迁，为治理理念的变革及其实践注入了动力。在这一过程中，社会自理能力不断增强，第三部门应运而生，这影响和改变着政府与社会、政府与市场的二元互动关系，并从根本上推动着政府治理理念和治理模式的变革。     

中国政府数据开放法制的发展与建构

政府数据开放是行政主体面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为,有助于保障公众权利,改进公共服务,推动发展与创新。未来应加快统一政府数据开放立法进程。应进一步拓宽政府数据开放的范围,以开放为原则,以不开放为例外。健全完善政府数据开放的程序机制,界定政府数据开放的标准。应建构统一的政府数据开放平台,确保数据的定期更新,建构简化、用户友好型的政府数据开放系统,提高数据治理水平。     

全国统一大市场视域下要素市场政府监管改革的路径探索

构建全国统一大市场反映了党的二十大明确指向要求。多元要素市场中要素的自由流通体现了市场经济的公平竞争活力。政府监管是优化市场主体法治营商环境的重要抓手，在整合多元要素资源市场的过程中，政府监管改革须首要明确要素流通与政府监管之间的权责关系。由此，政府监管改革的要点应围绕产品质量标准和市场监管规则，厘清要素市场政府监管改革的政策导向。借助大数据技术日益丰富的应用场景，政府在行业和地域分割市场中的数据动态监管过程中，应推动政务数据平台的优化升级，以“放管服”为指引科学调整税收政策减轻市场主体运营负担，以信用法治政府建设为导向同步实现政务诚信与社会诚信的双重价值。涉及要素市场政府监管的重大事项，还应贯彻重大事项党委请示报告制度。     

政府干预农业市场制度创新的法律机制

创新农业市场制度是农业现代化的根本动力,政府在农业市场制度创新中起着关键作用。政府干预农业市场制度创新必须以维护农民产权权利和尊重农民的首创精神为基础和前提,必须保障市场在资源配置中起决定性作用。政府干预的逻辑结构与市场的逻辑结构是一个相互嵌入的互补结构。从静态方面看,政府干预市场的构成和阶段取决于市场构成的性质和不同阶段的需要,政府在扶持农业发展方面承担主体责任,在要素市场中承担法律供给责任,在经营体制结构性创新方面应助成产权制度与经营制度之间的融合,在培育交易市场方面承担服务功能。从动态方面看,政府对市场的干预取决于市场的成熟程度和政府调控能力之间的变化,政府干预的对象、预期、程序、步骤、方式、方法必须符合法治要求。     

中国地方政府开放数据研究:技术与法律特性

论文对我国13个地方政府通过平台开放的数据从技术和法律特性上进行了比较研究,包括开放数据的数量、种类、格式、获取方式、及时性、开放授权、元数据、浏览量和下载量等维度。研究发现,各地的开放政府数据集总量偏低,开放数据中满足可机读格式的比例为66.85%,而满足开放性非专属格式的比例更低(18.78%)。目前,各地承诺实现更新的数据比例为66.7%,而其中真正按承诺实现更新的数据比例只有20.83%。许多地方对于开放数据的免费获取、自由利用和传播的权利未予以明确保证。各地开放数据集的元数据所包含的信息种类参差不齐。此外,数据开放的供给和需求也未充分匹配。最后,研究对开放政府数据的标准格式、开放协议、元数据提供、按需导向等方面提出建议。     

作为公物的公共数据资源之使用规则构建北大核心CSSCI

公共数据资源在本质属性、价值特征、形成机制等方面的独特性决定了资本经济形态孕育的所有权制度难以有效支撑此种新型资源使用规则的构建,其根本原因在于公共数据资源具有的非竞争性和可重复利用性特征与所有权的排他性本质间存在根本性的抵触。相较之下,将公共数据资源界定为公物更符合其本质,以公物制度为依托构建公共数据资源之使用规则在价值层面有助于促进实现公共数据资源所承载的公用目的和公共利益,激励社会围绕公共数据资源之使用形成广泛的共享合作关系;在制度层面则有助于根除当前立法的碎片化、文件化弊端,使我国公共数据资源使用规则的构建依循法律的逻辑进路开展。